HOTĂRÂRE din 16 septembrie 2014

în Cauza Uniunea Județeană a Cooperativelor de Consum Ilfov împotriva României (fond)

definitivă la 16 decembrie 2014

(Cererea nr. 16.554/06)

Strasbourg

Hotărârea a devenit definitivă în condițiile prevăzute la art. 44 § 2 din Convenție. Aceasta poate suferi modificări de formă.

În Cauza Uniunea Județeană a Cooperativelor de Consum Ilfov împotriva României,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secția a treia), reunită într-o cameră compusă din Josep Casadevall, președinte, Alvina Gyulumyan, Jan Sikuta, Dragoljub Popovic, Luis Lopez Guerra, Valeriu Grițco, Iulia Antoanella Motoc, judecători, și Fatoș Araci, grefier adjunct de secție,

după ce a deliberat în camera de consiliu, la 26 august 2014,

pronunță prezenta hotărâre, adoptată la aceeași dată:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află Cererea nr. 16.554/06 îndreptată împotriva României, prin care o societate cooperativă de drept român, Uniunea Județeană a Cooperativelor de Consum Ilfov (reclamanta), a sesizat Curtea la 18 aprilie 2006, în temeiul art. 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția).

2. Reclamanta a fost reprezentată de președintele său, domnul S. Istrate. Guvernul român (Guvernul) a fost reprezentat de agentul guvernamental, doamna C. Brumar, din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.

3. Reclamanta se plânge de o atingere adusă dreptului său de proprietate ca urmare a transferării în domeniul public local a mai multor imobile care îi aparțineau.

4. La 26 iunie 2012, cererea a fost comunicată Guvernului.

ÎN FAPT

I. Circumstanțele cauzei

5. Reclamanta este o societate cooperativă de drept român, cu sediul în comuna Voluntari.

6. În timpul regimului comunist, societățile cooperative, constituite prin asocierea locuitorilor unei comune, funcționau în domeniile comerțului și serviciilor. Acestea dispuneau de un patrimoniu mobiliar și imobiliar propriu, iar statul le susținea activitatea, inclusiv prin punerea la dispoziție a terenurilor care aparțineau domeniului public în vederea construirii, în mediul rural, a imobilelor necesare activității lor.

7. Societățile cooperative au fost menținute după schimbarea regimului politic. Cadrul legislativ pentru funcționarea lor a fost stabilit prin Decretul-lege nr. 67/1990 și prin Legea nr. 109/1996 privind organizarea și funcționarea cooperației de consum și a cooperației de credit, dispoziții în temeiul cărora în societățile cooperative au dobândit statutul de persoane juridice de drept privat și au ieșit de sub tutela statului.

8. În județul Ilfov, societățile cooperative erau grupate în cadrul Uniunii Cooperativelor de Producție, Achiziții și Desfacerea Mărfurilor (Uniunea), devenită după 1990 Federalcoop Ilfov (Federalcoop), iar începând cu 13 octombrie 2005, Uniunea Județeană a Cooperativelor de Consum Ilfov (reclamanta).

9. La 29 iunie 1987 și la 27 aprilie 1988, Uniunea a încheiat cu Direcția Generală de Dezvoltare a Teritoriului (Direcția Generală) două convenții care aveau ca obiect construirea, pe terenuri aparținând domeniului public, a unor imobile cu destinația de locuințe care aveau la parterul lor unități comerciale. Imobilele trebuiau să fie edificate în mai multe comune din jurul municipiului București, în special în Cornetu, Bragadiru și Otopeni.

10. Potrivit termenilor convențiilor, Uniunea finanța construirea spațiilor comerciale, iar Direcția Generală pe cea a spațiilor cu destinația de locuințe. Convențiile prevedeau de asemenea că, după finalizarea lucrărilor, spațiile comerciale intrau în patrimoniul beneficiarului, respectiv Uniunea.

11. Autorizațiile de construire au fost eliberate între 1987 și 1989, iar lucrările au fost finalizate între 1989 și 1992.

12. Uniunea și, ulterior, Federalcoop au acționat ca proprietari ai acestor spații și au achitat taxele și impozitele corespunzătoare. Federalcoop a vândut unor terți spații comerciale situate în Otopeni.

13. Legea nr. 109/1996 prevedea că terenurile transmise în folosință cu titlu gratuit societăților cooperative în vederea realizării de construcții destinate activității lor rămâneau în posesia acestora atât timp cât dreptul de proprietate asupra imobilelor se menținea în patrimoniul societăților cooperative.

14. În 1998, în temeiul Legii nr. 213 privind proprietatea publică și regimul juridic al acestora, comunele din județul Ilfov au întocmit inventarul bunurilor pe care le considerau că aparțin domeniului public local. Acestea au inclus unele spații comerciale pe care Uniunea le construise în comunele Cornetu, Bragadiru și Otopeni în temeiul convențiilor din 1987 și 1988.

15. Prin Hotărârea nr. 930 din 29 august 2002, Guvernul a aprobat inventarul și a publicat în Monitorul Oficial lista bunurilor aparținând domeniului public local în care figurau și imobilele sus-menționate.

16. Federalcoop a introdus o acțiune în contencios administrativ în anularea hotărârii de Guvern. Aceasta a arătat că, în temeiul convențiilor din 1987 și din 1988, era proprietarul spațiilor comerciale și că dreptul de folosință asupra terenului îi fusese confirmat prin Legea nr. 109/1996. Uniunea a apreciat că transferul lor în domeniul public local era lipsit de temei legal și că reprezenta o gravă atingere adusă dreptului său la respectarea bunurilor sale.

17. În ceea ce privește imobilele situate în comunele Cornetu și Bragadiru, Înalta Curte de Casație și Justiție a admis cererea prin două hotărâri definitive din 30 septembrie 2005 și a anulat în parte hotărârea Guvernului, cu privire la respectivele imobile. Înalta Curte a constatat că Uniunea, și ulterior, Federalcoop erau proprietarii acestor bunuri în temeiul convențiilor încheiate în mod valabil cu autoritățile de la acea vreme. Aceasta a considerat de asemenea că Uniunea și Federalcoop au administrat aceste spații în calitate de proprietari, încă de la edificarea lor, cu respectarea obligațiilor prevăzute de lege și cu achitarea tuturor taxelor și a impozitelor. În consecință, a considerat că bunurile respective au fost incluse în mod nelegal în domeniul public local.

18. În privința imobilelor situate în comuna Otopeni, Înalta Curte, prin decizia definitivă din 28 noiembrie 2005, a respins cererea în care interveniseră și terții cumpărători ai unora dintre spațiile comerciale. Aceasta a constata că de bună-credință s-a pronunțat că Uniunea construise spațiile comerciale pe terenul aparținând domeniului public. În temeiul art. 494 din Codul civil privind accesiunea imobiliară, Înalta Curte a apreciat că autoritățile locale, proprietari ai terenului, erau de asemenea proprietari ai spațiilor comerciale și că Federalcoop putea eventual să revendice un drept de creanță în fața instanțelor de drept comun.

II. Dreptul și practica interne relevante

19. Legea nr. 109/1996 a stabilit cadrul legislativ pentru funcționarea societăților cooperative. Cu privire la patrimoniul acestora, art. 187 din lege prevede:

"Terenurile transmise în folosință, pe durată nedeterminată și fără plată, în vederea realizării de construcții pentru activitatea organizațiilor cooperației de consum și ale cooperației de credit își mențin acest regim juridic pe toată durata existenței construcțiilor respective în proprietatea organizațiilor cooperatiste."

20. Legea nr. 1/2005, care a înlocuit Legea nr. 109/1996, a menținut statutul societăților cooperatiste, precum și dreptul lor de folosință gratuită a terenurilor ocupate de construcțiile care le aparțineau.

21. Art. 494 din Codul civil în vigoare la momentul faptelor, ale cărui dispoziții au fost reluate în art. 581 din noul Cod civil, prevede că în cazul în care construcțiile au fost edificate de către o a treia persoană de bună-credință cu materialele ei, proprietarul pământului devine proprietarul construcțiilor și poate rambursa terțului, la alegere, fie o sumă de bani egală cu aceea a creșterii valorii fondului, fie valoarea materialelor și prețul muncii.

22. Doctrina și jurisprudența stabilesc că alegerea este lăsată la libera apreciere a proprietarului fondului, care poate opta pentru suma cea mai redusă (a se vedea, de exemplu, Liviu Pop, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura Lumina Lex, București, 1996, p. 250).

23. Art. 861 din Codul civil prevede că bunurile care fac parte din domeniul public sunt imprescriptibile și inalienabile. Dreptul de proprietate asupra acestor bunuri nu se pierde ca urmare a lipsei folosinței, iar terții nu îl pot dobândi prin uzucapiune.

ÎN DREPT

I. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție

24. Reclamanta se plânge de transferul în domeniul public local al spațiilor sale comerciale situate în comuna Otopeni. Aceasta consideră ca a fost privată de bunurile sale într-un mod nelegal și în absența oricărei despăgubiri. Aceasta invocă art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, redactat după cum urmează:

"Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa, decât pentru o cauză de utilitate publică, în condițiile prevăzute de lege și conform principiilor generale de drept internațional.

Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a amenzilor."

A. Cu privire la admisibilitate

25. Guvernul susține că reclamanta nu a epuizat căile de atac interne de care dispunea pentru a obține remedierea pretinsei atingeri aduse dreptului său de proprietate. Guvernul afirmă în această privință că reclamanta a omis să introducă în fața instanțelor naționale o acțiune pe baza dispozițiilor art. 494 din vechiul Cod civil care, conform acestuia, putea compensa pretinsa încălcare.

26. Reclamanta contestă argumentul Guvernului. Aceasta arată că, solicitând anularea hotărârii Guvernului și restituirea bunurilor, a utilizat căile de atac interne disponibile și apte a pune capăt încălcării dreptului său de proprietate de care se plângea.

27. Curtea reamintește că examinarea modalităților de despăgubire pentru atingerea adusă dreptului de proprietate pune în lumină aprecierea "justului echilibru" între cerințele interesului general al comunității și imperativele garantării drepturilor fundamentale ale persoanei [Kozacyoolu împotriva Turciei (MC), nr. 2.334/03, pct. 64, 19 februarie 2009]. Această chestiune fiind strâns legată de fondul acestui capăt de cerere se conexează cu excepția Guvernului pe fond (a se vedea, mutatis mutandis, Burghelea împotriva României, nr. 26.985/03, pct. 31, 27 ianuarie 2009, și Vergu împotriva României, nr. 8.209/06, pct. 29, 11 ianuarie 2011).

28. Constatând în plus că prezenta cerere nu este în mod vădit nefondată în sensul art. 35 § 3 din Convenție și că nu prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate, Curtea o declară admisibilă.

B. Cu privire la fond

1. Argumentele părților

29. Reclamanta susține că a existat o ingerință în exercițiul dreptului său la respectarea bunurilor și că aceasta nu este compatibilă cu exigențele art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

30. Aceasta a arătat în special că transferul bunurilor sale în domeniul public local a încălcat principiul legalității deoarece comuna Otopeni și-a însușit spațiile comerciale fără a proceda la o expropriere conform prevederilor legale și fără a plăti o despăgubire.

31. Reclamanta arată de asemenea că, în situații identice, respectiv cele referitoare la spațiile comerciale din Cornetu și Bragadiru care fuseseră construite în temeiul acelorași convenții, Înalta Curte a considerat că transferul proprietății la care s-a procedat era lipsit de temei legal și că reclamanta era proprietarul acestor bunuri.

32. Guvernul invită Curtea să constate că, în prezenta cauză, nu există o ingerință în exercitarea dreptului de proprietate al reclamantei.

33. Acesta arată că reclamanta vânduse o parte dintre spațiile comerciale situate în comuna Otopeni înainte de introducerea acțiunii în contencios administrativ. În ceea ce privește unitățile comerciale rămase în patrimoniul reclamantei, Guvernul susține că dreptul de proprietate al acesteia este și în prezent înscris în cartea funciară și că autoritățile locale nu au întreprins niciun demers pentru a obține executarea hotărârii Înaltei Curți și a o deposeda de aceste bunuri.

34. În orice caz, Guvernul apreciază că ingerința era "prevăzută de lege", respectiv de art. 494 din vechiul Cod civil. Acesta a adăugat că, în temeiul acestui articol, reclamanta avea numai o simplă creanță în raport cu proprietarul terenului, comuna Otopeni, pe care o putea recupera, conform acestuia, adresându-se instanțelor civile.

35. În ceea ce privește diferența de abordare a instanțelor interne în situații similare, consideră că aceasta era consecința unei mai bune apărări a Guvernului în fața Înaltei Curți.

36. Reclamanta a răspuns că nu putea utiliza spațiile comerciale al căror proprietar era încă conform cărții funciare ca urmare a opoziției pe care comuna Otopeni o manifesta invocând hotărârea Înaltei Curți.

2. Motivarea Curții

37. Curtea reamintește că, pentru a stabili dacă a existat o privare de bunuri, este necesar nu numai să se verifice dacă a existat o lipsire de posesie sau o expropriere formală, ci și să se privească dincolo de aparențe și să se analizeze aspectele reale ale situației în litigiu. Cum Convenția are ca obiect protecția drepturilor "concrete și efective", este important să se cerceteze dacă situația menționată echivala cu o expropriere de fapt (Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei, 23 septembrie 1982, pct. 63, seria A nr. 52).

38. În prezenta cauză, Curtea observă că spațiile comerciale situate în comuna Otopeni, asupra cărora reclamanta era proprietar începând din 1992, au fost înscrise printr-o hotărâre a Guvernului pe lista bunurilor aparținând domeniului public local. Evident, anterior acestei înscrieri, reclamanta vânduse unor terți mai multe unități comerciale, însă trebuie să se constate - de altfel, părțile sunt de acord asupra acestui aspect - că aceasta a rămas proprietar al altor unități comerciale situate în Otopeni.

39. În consecință, Curtea consideră că existența în patrimoniul reclamantei a unui "bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la momentul publicării Hotărârii Guvernului nr. 930 din 29 august 2002 nu face obiectul niciunei îndoieli.

40. Curtea constată că dreptul de proprietate recunoscut în beneficiul comunei Otopeni a adus atingere posibilității reclamantei de a dispune de aceste bunuri. Chiar dacă inacțiunea autorităților locale a putut permite persoanei în cauză să continue să se bucure de acele bunuri, această folosință nu putea fi decât precară, din moment ce bunurile din domeniul public sunt imprescriptibile și inalienabile și că oricând comuna Otopeni are dreptul de a pretinde restituirea.

41. În consecință, a existat o ingerință în dreptul reclamantei la respectarea bunurilor sale.

42. Curtea reamintește că art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție impune, înainte de toate și mai ales, ca o ingerință a autorității publice în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor să fie legală. În special, principiul legalității presupune existența unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile în aplicarea lor [Hutten-Czapska împotriva Poloniei (MC), nr. 35.014/97, pct. 163, CEDO 2006-VIII].

43. Curtea reamintește că o ingerință în exercitarea dreptului de proprietate trebuie să vizeze, atât în practică, cât și în teorie, nu numai un "scop legitim" în conformitate cu "interesul general", ci și că trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit prin orice măsură aplicată de stat. Este ceea ce exprimă noțiunea de "just echilibru" care trebuie păstrat între imperativele interesului general ale comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului (Hutten-Czapska, citată anterior, pct. 167).

44. În prezenta cauză, Curtea arată că, pentru Guvern, art. 494 din vechiul Cod civil constituia temeiul legal pentru ingerința în litigiu.

45. Curtea observă că, în hotărârea din 28 noiembrie 2005, care face obiectul prezentei cereri, Înalta Curte a considerat că, în temeiul art. 494 din vechiul Cod civil, autoritățile locale, proprietare ale terenului, erau de asemenea și proprietarele unităților construite de reclamantă (a se vedea supra pct. 18).

46. Cu toate acestea, Curtea constată că, într-o hotărâre pronunțată în aceeași perioadă, Înalta Curte a adoptat o poziție diferită, considerând că reclamanta era proprietar al unităților construite în temeiul convențiilor încheiate cu autoritățile de la acea vreme și că, în consecință, aproprierea lor de către stat era lipsită de temei legal (a se vedea supra pct. 17).

47. Curtea amintește în această privință că s-a pronunțat deja recunoscând că, într-adevăr, jurisprudența divergentă constituie, prin natura sa, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar, însă a afirmat de asemenea că rolul unei instanțe supreme este chiar acela de a îndrepta aceste contradicții [Zielinski și Pradal și Gonzalez ș.a. împotriva Franței (MC), nr. 24.846/94 și 34.165/96 la 34.173/96, pct. 59, CEDO 1999-VII, și Nejdet Sahin și Perihan Sahin împotriva Turciei (MC), nr. 13.279/05, pct. 51 și 52, 20 octombrie 2011].

48. În prezenta cauză, Curtea arată că cele două acțiuni au avut același obiect și că cea care a interpretat într-o manieră diametral opusă aceleași convenții și legi care reglementau funcționarea societăților cooperative a fost cea mai înaltă autoritate judecătorească a țării. Curtea nu poate achiesa la argumentul Guvernului potrivit căruia diferența respectivă de abordare era consecința unor diferențe din apărarea realizată de autorități [a se vedea, mutatis mutandis, Beian împotriva României (nr. 1), nr. 30.658/05, pct. 34 și urm., CEDO 2007 V].

49. Pe de altă parte, Curtea constată că nimic nu indică că hotărârea din 28 noiembrie 2005 constituia un reviriment jurisprudențial. Presupunând că aceasta a fost situația, se impune să se constate că Înalta Curte nu a explicat de ce era necesar să intervină un astfel de reviriment (mutatis mutandis, Atanasovski împotriva Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei, nr. 36.815/03, pct. 38, 14 ianuarie 2010).

50. Având în vedere aceste circumstanțe, Curtea se îndoiește că aplicarea art. 494 din Codul civil în cazul reclamantei poate fi considerată drept "previzibilă" și ca răspunzând imperativului de "securitate juridică" (a se vedea, mutatis mutandis, Burghelea, citată anterior, pct. 39).

51. În continuare, Curtea constată că nici autoritățile locale, nici Guvernul nu au avansat cel mai mic motiv de interes general în măsură să justifice înscrierea unităților comerciale ale reclamantei pe lista bunurilor aparținând domeniului public local. Constatarea absenței "scopului legitim" în cazul acestei aproprieri este consolidată de lipsa de acțiune a autorităților locale, care nu au întreprins niciun demers pentru a utiliza aceste spații în conformitate cu "interesul general".

52. În cele din urmă, Curtea constată că respectiva comună Otopeni nu a recurs la procedura de expropriere oficială și că și-a apropriat bunurile respective fără a plăti o despăgubire.

53. În ceea ce privește argumentul Guvernului potrivit căruia reclamanta ar fi putut solicita instanțelor naționale repararea prejudiciului suferit, Curtea observă că Guvernul nu a oferit exemple de jurisprudență referitoare la posibilitatea de a solicita repararea ca urmare a trecerii bunurilor în domeniul public în absența unei proceduri oficiale de expropriere. Pe de altă parte, supoziția că o acțiune întemeiată pe art. 494 din vechiul Cod civil putea fi admisibilă în cazul reclamantei determină Curtea să constate că despăgubirea nu putea să fie raportată la valoarea bunurilor respective din moment ce autoritățile locale au libertatea de a opta pentru suma cea mai scăzută, rambursând numai costul materialelor și al mâinii de lucru.

54. În consecință, Curtea nu poate imputa reclamantei că nu a încercat, după introducerea primei acțiuni privind recuperarea bunurilor sale, să formuleze o nouă acțiune în despăgubire al cărei rezultat era incert (a se vedea, mutatis mutandis, Belvedere Alberghiera S.R.L. împotriva Italiei, nr. 31.524/96, pct. 68, CEDO 2000 VI, Burghelea, citată anterior, pct. 40, și Vergu, citată anterior, pct. 54 și 55).

55. Aceste elemente îi sunt suficiente Curții pentru a concluziona că, în speță, a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

II. Cu privire la aplicarea art. 41 din Convenție

56. Conform art. 41 din Convenție:

"Dacă Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenției sau a Protocoalelor sale și dacă dreptul intern al înaltei părți contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecințelor acestei încălcări, Curtea acordă părții lezate, dacă este cazul, o reparație echitabilă."

57. Reclamanta solicită 348.040 euro (EUR) cu titlu de despăgubire pentru prejudiciul material. Potrivit persoanei în cauză, această sumă reprezintă valoarea spațiilor comerciale transferate în domeniul public local, calculată conform prețului de vânzare la metru pătrat al spațiilor comerciale situate în comuna Otopeni, care se ridică la aproximativ 220 EUR. În plus, reclamanta pretinde 10.000 EUR pentru prejudiciul moral și 1.000 EUR pentru cheltuielile de judecată.

58. Guvernul contestă cererea reclamantei, reproșându-i acesteia că nu a furnizat niciun document justificativ pentru calcularea sumei pretinse.

59. Curtea constată că părțile nu au prezentat nicio expertiză referitoare la valoarea exactă a acestor spații.

60. Având în vedere aceste elemente, Curtea consideră că este necesar să nu se pronunțe asupra acestei chestiuni și să stabilească într-un termen de șase luni de la data prezentei hotărâri procedura ulterioară luând în considerare posibilitatea unui acord între statul pârât și reclamantă.

1. unește cu fondul excepția de neepuizare a căilor de atac interne și o respinge;

2. declară cererea admisibilă;

3. hotărăște că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție;

4. hotărăște că problema aplicării art. 41 din Convenție nu se află în stare de judecată.

În consecință,

Redactată în limba franceză, apoi comunicată în scris, la 16 septembrie 2014, în temeiul art. 77 § 2 și art. 77 § 3 din Regulament.

-----