ORDIN nr. 1.067 din 20 decembrie 2000

Norme metodologice

privind elaborarea, raportarea și controlul

execuției programelor naționale de sănătate publică

I. Dispoziții generale

Potrivit prevederilor art. 2 din Legea nr. 100/1998 privind asistența de sănătate publică, Ministerul Sănătății, ca autoritate centrala în domeniul asistenței de sănătate publică, are în atribuții și organizarea și finanțarea programelor naționale de sănătate publică.

La art. 14 din același act normativ se prevede că, direcțiile de sănătate publică județene și a municipiului București organizează și controlează punerea în aplicare a programelor naționale de sănătate publică.

Legea bugetului de stat pe anul 2000, nr. 76/2000 prevede la art. 66 ca programele elaborate de ordonatorii principali de credite se aproba, anual, prin hotărâre de Guvern.

Pentru anul 2000, programele de sănătate publică finanțate de Ministerul Sănătății au fost aprobate prin Hotărârea Guvernului 730/2000, publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 422/01.09.2000, iar finanțarea s-a făcut pe seama bugetului de stat și a bugetului fondului special de sănătate publică.

II. Noul sistem bugetar bazat pe programe și rezultate

2.1 Caracterizare generală

Până în anul 1998, alocarea cheltuielilor bugetare s-a realizat, în general, prin asa numita metoda "pe linie", care, în esenta, consta în extrapolarea realizarilor efective sau preliminate ale anului precedent pentru fiecare categorie a cheltuielilor bugetare. Acestea au constituit punctul major de referința în cadrul negocierilor interministeriale asupra sumelor înscrise în buget. Deși, în multe cazuri au existat programe și proiecte pe parcursul etapelor de elaborare a proiectului de buget, nu s-a realizat o ierarhizare pe prioritati a acestora.

Scopul procesului bugetar este de a aloca resursele statului în vederea realizării anumitor obiective sociale și economice. Deoarece aceste surse sunt limitate este necesară o selecție a prioritatilor dintre obiectivele fiecărui minister și determinarea nivelului performantelor fiecărui obiectiv.

Avându-se o imagine clara asupra performantelor ce se vor obține pe fiecare obiectiv sau proiect este mult mai ușoară selectarea în vederea finanțării.

În acest context, schimbarea principiilor de alocare a cheltuielilor publice devine imperios necesară.

Noul sistem bugetar bazat pe performanta se caracterizează prin:

. posibilitatea adoptării unui sistem comprehensiv de măsurare a performantelor;

. stabilirea unor indicatori de măsurare a performantelor (indicatori fizici, de eficienta și de rezultate);

. posibilitatea standardizarii costurilor pe unitate fizica.

În acest scop, fiecare ordonator principal de credite va analiza și va propune programe pentru finanțarea unor acțiuni și proiecte, având în vedere scopurile urmărite, direcțiile de acțiune și rezultatele scontate a se obține în perioada respectiva, precum și deciziile în legătură cu modalitatea de alocare a resurselor, în funcție de prioritati.

Programele elaborate de fiecare ordonator principal de credite vor asigura:

. corelarea activităților desfășurate cu obiectivele și principiile cuprinse în Programul de Guvernare:

. selectarea prioritatilor din domeniul de activitate coordonat;

. utilizarea eficienta a resurselor;

. transparenta în utilizarea resurselor publice.

2.2 Structura programelor

Programele se întocmesc în cadrul fiecărui capitol sau, după caz, subcapitol de cheltuieli, pe scopuri, obiective, indicatori s.a., urmând ca acestea să fie utilizate în etapele de elaborare și aprobare a bugetului urmărite și analizate pe parcursul execuției.

Programele vor cuprinde:

2.2.1 Ținta sau scopul care este un tel general spre care ministerele își directioneaza eforturile. O ținta este, de fapt, o intenție politica. Are aspecte calitative și cantitative, dar nu este cuantificata. În sistemul de planificare pe bază de programe, ținta se aliniaza cu prioritatea. Tintele reprezintă provocari și aspiratii pentru minister, dar ele trebuie să fie realiste și realizabile.

Ținta trebuie focalizata pe problemele care constituie ratiunea de a fi a ministerului și să fie ușor de înțeles de către publicul căruia i se adresează.

Ținta este elementul programului care nu trebuie să conțină mai mult de 2-3 propozițiuni și trebuie să răspundă următoarelor deziderate:

. să fie în concordanta cu măsurile propuse prin Programul de Guvernare;

. sa derive dintr-o evaluare a factorilor interni și externi și sa răspundă acestora;

. sa exprime clar direcțiile de acțiune ale ministerului;

. sa reflecte prioritățile ministerului.

Exemple de tinte sau scopuri ale Ministerului Sănătății enunțate în programe:

. supravegherea și controlul bolilor transmisibile în vederea prevenirii izbucnirilor epidemice;

. prevenirea, combaterea și controlul bolilor netransmisibile care determina reducerea duratei medii de viața;

. dezvoltarea de politici și strategii în sectorul sanitar.

Aceste tinte se pot diversifica sau modifica în funcție de condițiile economice, financiare și sociale.

2.2.2 Obiectivele care reprezintă sarcini clare pentru o acțiune specifică. Ele marcheaza pasii ministerului în realizarea tintei. Legate direct de tintele ministerului, obiectivele sunt masurabile, bilanțuri în timp ale intențiilor. Ele pun accentul pe rezultatele activității la finele unei perioade determinate.

Obiectivele constituie instrumente de informare asupra modului în care ministerul răspunde cerințelor populației. Formularea obiectivelor ajuta în luarea deciziilor prin focalizarea pe rezultate. Obiectivele trebuie să ilustreze fiecare scop sau ținta, în ordinea prioritatilor.

Un minister poate avea multiple obiective pentru o singura ținta, stabilite în urma unor analize și care trebuie să fie realizabile și realiste, să fie clar formulate astfel încât să fie ușor înțelese și sa cuprindă rezultatele specifice pe care ministerul se asteapta să le obțină.

Obiectivele trebuie să releve următoarele aspecte:

. sa determine progresul în îndeplinirea scopului (tintei) ministerului;

. să fie realiste și posibil de îndeplinit;

. sa descrie clar rezultatul specific ce se asteapta și orizontul de timp.

Exemple de obiective cuprinse în programele de sănătate: asigurarea prevenirii bolilor transmisibile, promovarea unui comportament sanatos, depistarea precoce a bolilor transmisibile, maximizarea utilizării serviciilor de preventie, reducerea mortalitatii și a prevalentei în populație a bolilor netransmisibile, profilaxia primara, secundară și tertiara în diabet și boli de nutriție, reducerea complicatiilor bolilor cronice, supravegherea factorilor de risc din mediul profesional, îmbunătățirea stării de sănătate a femeii și copilului, planificare familială, evaluarea stării de sănătate a populației, restabilirea stării de sănătate prin transplant de organe și tesuturi, promovarea în rândul populației a unui comportament sanatos, etc.

2.2.3 Indicatorii de rezultate reprezintă rezultatul final, impactul sau efectul unei acțiuni sau politici. Sunt instrumente prin care se măsoară eficienta performantelor ministerului și beneficiile publice obținute. De obicei, sunt exprimati în procente sau rate, adică într-o formă cuantificabila care indica gradul în care ministerul își îndeplinește obiectivele.

Un indicator de rezultate trebuie să fie legat direct de obiectivul pe care îl măsoară și trebuie să existe cel puțin un astfel de indicator pentru fiecare obiectiv. Trebuie să fie clar și ușor de înțeles chiar și de către cei neavizati și poate reflecta nu numai impactul final, dar chiar și efecte intermediare.

LIPSA 2.2.4 2.2.5

. să fie corelati cu programele;

. sa reflecte cantitatea și să poată fi comensurati prin costuri unitare;

. termenii în care sunt definiți să fie clari, ușor de înțeles.

În programele de sănătate au fost utilizați indicatori fizici ca: număr de acțiuni de prevenire și control, număr teste diagnostic, număr persoane vaccinate, număr teste depistare boli, număr persoane tratate, număr cursuri de pregătire, număr persoane monitorizate, număr bolnavi suspecti, număr truse, număr centre de consiliere, etc.

2.2.6 Indicatorii de eficienta cuantifica costurile instituției, costul pe unitate sau productivitatea asociata cu indicatorii fizici sau de rezultate dati. Măsura eficientei este, în general, exprimată în costuri/unitate, unitate de timp.

Indicatorii de eficienta trebuie să îndeplinească următoarele cerințe:

. sa exprime aspectele cele mai semnificative ale eficientei;

. să fie corecti și verificabili pentru perioadele de timp la care se referă și sa existe surse continue de date;

. sa reflecte schimbările în nivelul rezultatelor;

. să ofere informații relevante care să justifice costul colectării și stocării datelor;

. termenii utilizați să fie clari, astfel încât și cei nefamiliarizati să-i înțeleagă.

Exemple de indicatori de eficienta utilizați în programele de sănătate: cost mediu/test, cost mediu/persoana imunizată, cost mediu/acțiune, cost mediu/screening.

III. Elaborarea, aprobarea, implementarea și finanțarea programelor de sănătate publică

3.1 Elaborarea programelor de sănătate publică

Potrivit dispozițiilor legale, Ministerul Sănătății, prin direcțiile și comisiile de specialitate și în colaborare cu institutele, direcțiile de sănătate publică și Colegiul Medicilor din România elaborează programele de sănătate publică care se includ în bugetul fiecărui ordonator de credite.

Etapele de parcurs în elaborarea programelor de sănătate publică sunt următoarele:

. complexitate;

. mărimea segmentului de populație căreia li se adresează;

. operațiunile specifice ce se vor efectua (teste, screeninguri, vaccinuri, etc.);

. costul mediu/operațiune, acțiune sau persoana;

. influența factorilor externi sistemului sanitar;

. modificările intervenite față de anul precedent.

Programele astfel evaluate sunt transmise Ministerului Finanțelor în vederea includerii lor în bugetul de stat.

3.2 Aprobarea fondurilor necesare finanțării programelor de sănătate publică

După parcurgerea etapelor prevăzute în Legea nr. 72/1996 privind finanțele publice, bugetul aprobat de către Parlament fiecărui ordonator principal de credite este comunicat în vederea executării lui.

Cheltuielile prevăzute în bugetul Ministerului Sănătății, ca procent din PIB, au fost diminuate an de an, astfel încât și sumele aprobate pentru derularea programelor de sănătate au fost cu mult inferioare solicitărilor.

În aceste condiții, selectarea prioritatilor este esențială, de aceasta depinzand reusita, atingerea tintelor și obiectivelor Ministerului Sănătății, precum și rezultatele fiecărui program în parte.

În aceasta etapa se stabilesc, de către direcțiile și comisiile de specialitate, programele prioritare de finanțat, fondurile aferente fiecărui program, natura cheltuielilor de finanțat, instituțiile sau unitățile prin care acestea se vor derula, indicatori care se aproba și se comunică prin ordin al ministrului sănătății.

Pentru anul 2000, acesta a fost Ordinul ministrului sănătății nr. 415/2000.

3.3 Implementarea și finanțarea programelor de sănătate publică

Implementarea programelor de sănătate publică se face, potrivit prevederilor legale, prin direcțiile de sănătate publică, institutele de sănătate publică și alte unități sanitare cu responsabilități în derularea acestora.

Direcțiile și comisiile de specialitate stabilesc, anual, programele prioritare ce se implementeaza și finanțează din bugetul Ministerului Sănătății, unitățile sanitare implicate în realizarea lor, sursele de finanțare, natura cheltuielilor ce se pot efectua în cadrul fiecărui program, precum și indicatorii specifici, care se aproba prin ordin al ministrului sănătății ce se transmit tuturor unităților sanitare cu responsabilitățile în derularea programelor.

De asemenea, direcțiile și comisiile de specialitate stabilesc nivelul finanțării fiecărui program, în funcție de prioritățile și de sumele aprobate prin legea bugetului de stat.

Implementarea programelor de sănătate publică se face în baza normelor tehnice elaborate de direcțiile de specialitate din minister.

3.4 Finanțarea programelor de sănătate publică se efectuează de către Ministerul Sănătății din bugetul de stat și bugetul fondului special pentru sănătate publică, în condițiile prevăzute la pct. 3.4.7 din Normele metodologice nr. GH/2617/2000 emise în aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 22/1992 privind finanțarea ocrotirii sănătății, modificată și completată, publicate în Monitorul Oficial al României nr. 419/01.09.2000.

Aceste surse de finanțare pot fi completate, potrivit legii, cu donații, sponsorizări, credite externe rambursabile sau nerambursabile, după caz.

IV. Raportarea indicatorilor prevăzuți în programele de sănătate și controlul efectuat de Ministerul Sănătății

4.1 În vederea urmăririi în execuție și raportarii indicatorilor prevăzuți în programele de sănătate publică, Ministerul Sănătății, prin direcțiile de specialitate, stabilește:

. indicatorii fizici, de eficienta și de rezultate ce se raportează de către direcțiile generale de sănătate publică și institutele de sănătate publică;

. periodicitatea raportarilor fiecărui indicator sau grupe de indicatori (trimestrial, anual);

. formularistica de raportare;

. modalitatea de raportare (pe suport de hârtie, magnetic, etc.) și responsabilități în stocarea și crearea bazei de date în dinamica;

. indicatorii "cheie" utilizați în raportarile Ministerului Sănătății către alte instituții din țara și străinătate.

Raportarile trebuie să răspundă următoarele cerințe:

. să fie efectuate pe bază de continuitate, astfel încât să permită crearea unor serii (anuale) de date;

. să fie corecte și coerente;

. sursele de date să prezinte credibilitate;

. să fie relevante și adecvate tintei, obiectivelor și programelor;

. sa dea posibilitatea unei analize cost/beneficiu;

. să permită comparatii;

. sa dea explicații asupra variatiilor de la un an la altul, de la o unitate la alta, etc.;

. sa semnaleze eventuale disfunctionalitati sau slabiciuni în derularea programelor.

La nivelul ordonatorilor secundari și terțiari de credite raportarea se va face conform anexei nr. 1 și 2 la norme, pentru fiecare program finanțat în cursul anului 2000.

Ordonatorii terțiari de credite transmit raportarile direcțiilor generale de sănătate publică care, după centralizare, le permit direcțiilor de specialitate coordonatoare din Ministerul Sănătății.

Costul mediu/indicator fizic va fi calculat ca raport între suma alocata pentru acțiunea respectiva și numărul indicatorilor fizici realizați.

În cazul în care, au fost finanțate și alte acțiuni pentru care nu au fost stabiliți indicatori fizici, acestea vor fi enumerate indicandu-se costul total pe fiecare acțiune.

La Ministerul Sănătății, direcțiile de specialitate coordonatoare de programe vor centraliza indicatorii fizici și de eficienta pe fiecare program în parte și vor stabili un cost mediu rezultat din execuție pe fiecare indicator fizic.

Nivelul acestor costuri medii va sta la baza unor analize comparative atât cu nivelul prevăzut în Hotărârea Guvernului nr. 730/2000, cat și cu cele realizate de fiecare ordonator de credite, activitate care, în final, trebuie să se materializeze în standardizarea costurilor, obiectiv esențial al noului sistem bugetar bazat pe performanta.

4.2 Controlul execuției indicatorilor prevăzuți în programele de sănătate va fi realizat prin sondaj, de direcțiile de sănătate publică județene și direcția de sănătate publică a municipiului București, precum și de direcțiile de specialitate din Ministerul Sănătății, după un calendar și o tematica stabilite de acestea, aprobate de ministrul sănătății.

Controlul va urmări, în principal, următoarele:

. crearea unei baze de date, în serie, care să permită efectuarea de analize comparative;

. acuratetea și veridicitatea datelor colectate;

. măsura în care fondurile alocate au servit obiectivele și ținta ministerului în domeniul sau programul respectiv;

. motivele discrepantelor apărute între costurile medii înregistrate de diverse județe, unități etc.

În urma fiecărui control se va întocmi o nota de probleme care va fi discutata cu factorii responsabili în derularea programelor respective, propunandu-se, dacă este cazul, măsuri de eliminare a disfunctionalitatilor constatate.