Instrucțiunile metodologice privind elaborarea instrumentului de prezentare și motivare^1CuprinsIntroducereDefinirea problemeiConsecințele neadoptării proiectului de act normativFormularea obiectivelorOpțiuni pentru rezolvarea problemeiCompararea opțiunilor și selectarea celei care va fi implementatăAnaliza cost-beneficiuAnaliza cost-eficacitateAnaliza multicriterialăClasificarea criteriilor prin intermediul sistemului de „atribuire de ponderi“Identificarea impactuluiBeneficiile și costurile generate de actele normative Schema costurilor implicate de acțiunea GuvernuluiExemple de costuriCalculul costurilor de conformareMăsurarea costurilor administrative Formula Modelului costului standardTestul IMMImpactul socialImpactul asupra mediului înconjurătorImpactul asupra dezvoltării durabileActualizarea valorii costurilor și beneficiilorMetode de colectare a datelor în evaluarea impactuluiPotențiale surse de informațiiConsultarea publicăBaza legală cu privire la derularea procesului de consultare publicăMăsuri privind implementarea, monitorizarea și evaluarea actuluiPlanificarea monitorizării și evaluăriiÎntrebări utile în identificarea și descrierea impactului opțiunilor/proiectelor de acte normative^8
^1 Metodologia reprezintă o actualizare a Metodologiei de evaluare preliminară a impactului, elaborată în 2015 cu sprijinul Băncii Mondiale, în cadrul proiectului Dezvoltarea capacității administrației publice centrale de a realiza studii de impact, Sipoca 25
Introducere
Definirea problemei
Formularea obiectivelor
Opțiuni pentru rezolvarea problemei
Identificarea impactului
Beneficiile și costurile generate de actele normative
Metode de colectare a datelor în evaluarea impactului
Consultanță publică
Măsuri privind implementarea, monitorizarea și evaluarea actului
Întrebări utile în identificarea și descrierea impactului opțiunilor/proiectelor de acte normative
Evaluarea preliminară a impactului proiectelor de acte normative reprezintă o etapă necesară care contribuie la luarea deciziilor pe baza unor argumente temeinice și atent analizate. Activitățile derulate în această etapă permit analiza problemei, a posibilelor soluții, a avantajelor și dezavantajelor acestora, precum și a diferitelor consecințe asupra economiei, societății și mediului înconjurător.
Prezenta metodologie poate fi utilizată atât pentru elaborarea expunerilor de motive și a notelor de fundamentare, cât și pentru întocmirea studiilor de impact. Diferența dintre cele două tipuri de instrumente este dată de profunzimea și amploarea analizei.
Studiile de impact se elaborează, potrivit art. 30 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pentru proiecte „de importanță și complexitate deosebită“. Mai jos sunt prezentate 10 criterii care pot fi utilizate în identificarea acestor proiecte:
1. Reglementare nouă într-un anumit domeniu sau implică o modificare substanțială a unei legi actuale;^2
^2 Prin modificare substanțială se înțelege o modificare care se încadrează la cel puțin unul dintre criteriile enumerate la punctele 2-7.
2. Reformă majoră inclusă în Programul de guvernare sau alte documente programatice asumate de Guvernul României care generează schimbări sistemice și care afectează un număr mare de cetățeni, mai ales în domenii precum educația, protecția socială, sănătatea sau mediul de afaceri;
3. Afectează direct grupurile vulnerabile, așa cum sunt definite de art. 6 lit. p) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011, cu modificările și completările ulterioare;
4. Are impact asupra a cel puțin 10% dintre firmele active sau a cel puțin 20% dintre salariații dintr-un anumit sector de activitate, conform datelor oficiale puse la dispoziție de instituțiile cu responsabilități în domeniu (Institutul Național de Statistică, Banca Națională a României, Comisia Națională de Strategie și Prognoză, Ministerul Muncii și Solidarității Sociale etc.);
5. Implementarea sa presupune un cost total net asupra bugetului general consolidat mai mare de 20 milioane lei;
6. Generează un impact asupra investițiilor publice de peste 100 milioane lei.
Metodologia include o serie de explicații pentru completarea următoarelor secțiuni ale instrumentului de prezentare și motivare:
• Secțiunea a 2-a: Motivul emiterii actului normativ
• Secțiunea a 3-a: Impactul socioeconomic
• Secțiunea a 6-a: Consultările efectuate în vederea elaborării proiectului de act normativ
• Secțiunea a 8-a: Măsuri privind implementarea, monitorizarea și evaluarea proiectului de act normativ
Pentru secțiunile Secțiunea a 4-a - Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, a 5-a - Efectele proiectului de act normativ asupra legislației în vigoare și a 7-a - Activități de informare publică privind elaborarea și implementarea proiectului de act normativ se va răspunde solicitărilor incluse în Anexa nr. 1, cu respectarea cadrului legislativ în vigoare.
Următoarele manuale și ghiduri reprezintă resurse suplimentare care conțin detalii despre cum poate fi realizată evaluarea impactului:
• Manual de metode folosite în planificarea politicilor publice și evaluarea impactului;
• Manual pentru evaluarea ex-ante a impactului politicilor educaționale;
• Manual și metodologie pentru studii de impact în domeniul sănătății;
• Manual pentru măsurarea costurilor administrative în România.
Ele pot fi accesate la următorul link: https://sgg.gov.ro/1/politici-publice-si-programe/documente/suport-metodologic/.
La acestea se adaugă:
• Metodologia pentru elaborarea și aplicarea Testului IMM, aprobată prin Ordinul ministrului economiei nr. 698/2014.
Definirea problemei este o etapă esențială în procesul de analiză a impactului, deoarece este important ca problema să fie definită corect pentru a putea fi cu adevărat rezolvată prin implementarea proiectului de act normativ. Drept urmare, este necesar să se dedice timp și resurse adecvate acestui pas.
Răspunsul la următoarele întrebări poate contribui la formularea adecvată a unei probleme ce va fi soluționată prin implementarea unui proiect de act normativ:
• Care este aspectul sau situația care influențează negativ societatea, economia sau mediul înconjurător și care necesită intervenția Guvernului printr-o reglementare? În ce măsură o situație existentă împiedică dezvoltarea, progresul, inovarea într-un anumit domeniu?
• Care sunt cauzele și efectele problemei formulate?
• Ce grupuri din societate sunt afectate, cum și în ce măsură?
• Care ar fi consecințele dacă nu s-ar adopta un proiect de act normativ?
• Care este contextul european, internațional, ce exemple de bună practică există?
Menționăm că problemele cu caracter general trebuie abordate în contextul elaborării documentelor de politici publice - strategii, propuneri de politică publică, programe, planuri, actele normative fiind subsecvente acestora, prin urmare mult mai aplicate și mai specifice, aspect care trebuie să se reflecte în completarea instrumentului de prezentare și motivare.
Câteva aspecte de evitat în formularea problemei:
1. O descriere vagă, mult prea generală
Este necesară existența unei corelări între definirea problemei și soluțiile specifice propuse în cadrul proiectului de act normativ. Astfel, acestea trebuie să rezolve în mod direct diferite aspecte ale problemei formulate. În secțiunea de context pot fi incluse formulări generale, dar definirea cât mai specifică a unei probleme este importantă.
https://sgg.gov.ro/1/politici-publice-si-programe/documente/evaluarea-preliminara-a-impactului/
Exemple:
X Nivelul sărăciei în mediul rural este ridicat.
[ ] Peste 60% dintre familiile din mediul rural nu realizează venituri suficiente pentru a-și putea acoperi nevoile de bază.
2. Confundarea problemei cu potențiale soluții
X Nu există finanțare, deci copiii nu merg la școală.
[ ] Rata abandonului școlar este în continuare ridicată (se precizează cât) comparativ cu ultimii ani (se descrie tendința) și/sau comparativ cu media UE. Este prea devreme în procesul de analiză pentru a aprecia dacă finanțarea este principala/ singura soluție sau dacă are un impact cert asupra ratei abandonului școlar. De asemenea, este de menționat că finanțarea reprezintă un mijloc pentru implementarea anumitor soluții, nu o soluție în sine.
3. Definirea problemei ca fiind lipsa unui act normativ
Elaborarea unei legi noi nu reprezintă o problemă în sine, poate fi parte a unei potențiale soluții pentru o anumită problemă. Pe de o parte, s-ar putea să existe și alte soluții, precum o mai bună punere în aplicare, simplificarea cadrului legal existent sau campaniile de educare și informare. Pe de altă parte, problema și soluțiile vor fi abordate din perspectiva instrumentului juridic utilizat, nefiind analizate adecvat.
X Nu există o hotărâre de guvern care să reglementeze sistemele de încălzire.
[ ] Sistemele de încălzire existente nu sunt performante, se pierd resurse și costurile sunt mari.
Una dintre cele mai utilizate metode în definirea problemei este „metoda arborelui problemei“. Această abordare ajută la:
• diferențierea între cauze, simptome și efecte;
• investigarea relației dintre cauză și efect;
• identificarea grupurilor afectate;
• stabilirea unei ierarhii a problemelor;
• definirea scopului și a marjelor de intervenție.
Arborele problemei se realizează prin introducerea problemei definite în mijloc, a cauzelor (rădăcinile problemei) în partea de jos, iar a efectelor (impactul pe care îl are în prezent problema) în partea de sus. Mai jos, este inclus ca exemplu un model de arbore al problemei.
În secțiunea a 2-a din anexa nr. 1 la prezenta hotărâre de guvern se solicită descrierea consecințelor generate de neadoptarea proiectului de act normativ. Este important să se argumenteze ce se poate întâmpla în urma unei acțiuni a Guvernului, comparativ cu ce s-ar întâmpla în cazul în care Guvernul nu ar interveni. Acțiunea Guvernului poate interveni atunci când există dovezi cu privire la faptul că aceasta conduce la scenarii mai bune decât starea de fapt.
Analiza consecințelor neadoptării proiectului de act normativ este echivalentă cu descrierea unui scenariu de referință, acesta urmând să explice modul în care situația actuală ar evolua în cazul în care nu ar exista o intervenție publică suplimentară.
Întrebările la care ar trebui să răspundă descrierea scenariului de referință:
• Cât de serioasă este problema?
• Este pe cale de a fi soluționată? Când? De ce?
• În ce măsură aceasta va deveni mai serioasă? De ce?
• Care sunt probabilitățile acestor scenarii?
• Există consecințe ireversibile?
Pentru un răspuns adecvat la aceste întrebări sunt necesare explicații cu privire la ipotezele formulate (de exemplu: situația actuală se va înrăutăți deoarece...), ce date au fost utilizate (evoluții în timp ale principalilor indicatori din domeniu. Pot fi incluse și creșteri mici comparativ cu așteptările sau cu investițiile realizate inițial).
Un scenariu de referință bun ar trebui să aibă o bază reală și pe cât posibil să fie exprimat prin intermediul dovezilor cuantificabile. Totodată acesta trebuie să fie stabilit pentru o perioadă de timp adecvată (de exemplu: o abordare pe termen mediu - 3-4 ani).
De cele mai multe ori, scopul reglementărilor este acela de a produce o schimbare în comportamentul actorilor economici și sociali, astfel încât problemele existente să fie ameliorate sau soluționate pe deplin. Reglementarea prin acte normative este doar una dintre modalitățile prin care se poate schimba comportamentul, campaniile de informare reprezentând doar un alt exemplu în acest sens.
Unul din motivele principale pentru care sunt importante identificarea și definirea în mod clar a obiectivelor este acela că ele descriu principalele beneficii ale acțiunii, determinând astfel alegerea soluțiilor. Orice intervenție trebuie să aibă obiective clare ce sunt direct corelate cu soluționarea problemelor identificate, deoarece acest lucru:
• contribuie la evidențierea coerenței și consecvenței în domeniul politicii publice căruia actul normativ se subscrie;
• ajută la identificarea potențialelor direcții de acțiune, contribuie la compararea diferitelor soluții;
• face posibile monitorizarea implementării actului normativ și evaluarea atingerii sau nu a efectelor dorite;
• ajută la definirea indicatorilor de performanță pentru a stabili dacă obiectivele majore de politică publică sunt atinse.
Obiectivele pot fi generale, specifice și operaționale. În procesul de elaborare a obiectivelor trebuie stabilită o corelație între:
• obiective în sine, astfel încât să nu existe contradicții și suprapuneri. Totodată e important să existe o legătură logică și cele operaționale să decurgă din cele specifice, iar acestea, la rândul lor, din cele generale.
• obiectivele generale și problema definită inițial, între obiectivele specifice și cauzele problemei.
O regulă generală utilă atunci când sunt definite obiectivele este aceea de a folosi criteriile SMART^3. Astfel, obiectivele trebuie să fie:
^3 SMART - Specific, Measurable, Attainable, Relevant, Time-based.
• specifice: Obiectivele trebuie să fie destul de precise și concrete astfel încât să nu lase loc interpretărilor. Acestea trebuie să fie înțelese ușor de către toată lumea.
• măsurabile: Obiectivele trebuie să definească stadiul viitor în termeni măsurabili, astfel încât să se poată verifica dacă au fost atinse sau nu.
• realizabile: În cazul în care obiectivele și standardele vizate vor influența comportamentul cetățenilor, companiilor etc., cei care sunt responsabili pentru acestea trebuie să aibă capacitatea și resursele necesare să le atingă.
• relevante: Obiectivele și nivelurile-țintă trebuie să fie ambițioase. Stabilirea unui obiectiv care reflectă un nivel al realizării foarte apropiat de cel actual nu este util. Totuși acestea ar trebui să fie realiste, astfel încât persoanele responsabile de implementare să le poată operaționaliza.
• să aibă o durată de timp determinată: Obiectivele și nivelurile-țintă rămân vagi în cazul în care acestea nu se referă la o anumită perioadă de timp.
Stabilirea obiectivelor de tip SMART - Exemplu:
Obiectivul inițial al politicii: „Sprijinirea înființării companiilor în România“
Construirea componentelor de tip SMART:
• specifice: „Ministerul Economiei va asigura accesul tinerilor la finanțare“
• măsurabile: „... 3 programe de stimulare a înființării și dezvoltării IMM-urilor...“
• realizabile: „... utilizând liniile bugetare existente...“
• relevante: „... cu scopul de a implica cel puțin 500 de antreprenori tineri…“
• durată de timp determinată: „... în fiecare an, timp de 5 ani...“
Obiectivul final al politicii: „Ministerul Economiei va dezvolta, implementa, monitoriza și evalua 3 programe de stimulare a înființării și dezvoltării IMM-urilor în fiecare an, timp de 5 ani, utilizând liniile bugetare existente, cu scopul de a implica cel puțin 500 de antreprenori tineri.“
După definirea obiectivelor, se vor identifica opțiunile și mecanismele de implementare care vor conduce cel mai probabil la atingerea acestora. Analiza unei game cât mai largi de opțiuni și descrierea lor conferă o justificare adecvată proiectului de act normativ, demonstrând în același timp transparența procesului de evaluarea preliminară a impactului. Argumentarea nepreluării anumitor soluții este de asemenea relevantă și contribuie la fundamentarea opțiunii propuse pentru implementare.
Opțiunile trebuie să fie corelate argumentat atât cu cauzele problemei, cât și cu obiectivele. O opțiune se poate elabora în funcție de: conținutul intervenției sau tipul de intervenție (forma instrumentului ales).
În identificarea opțiunilor este importantă aplicarea principiului proporționalității: nicio acțiune a Guvernului nu ar trebui să depășească ceea ce este necesar să fie făcut pentru a atinge în mod satisfăcător obiectivele stabilite. Astfel, acțiunea guvernului trebuie să fie cât mai simplă posibil și să se respecte aplicarea principiului subsidiarității.
Următoarele întrebări pot fi utilizate pentru a stabili proporționalitatea opțiunilor propuse în cadrul evaluării preliminare a impactului actelor normative. Acestea nu sunt concepute pentru a avea un răspuns de tipul da/nu, ci, mai degrabă, răspunsurile trebuie să fie explicate și fundamentate cu date/informații cantitative și calitative, acolo unde este posibil. Aplicarea principiului proporționalității contribuie la stabilirea unei liste scurte de opțiuni fezabile care să fie apoi analizate în detaliu.
În ceea ce privește conținutul opțiunii:
• Opțiunea depășește în amploare acțiunea necesară pentru a atinge obiectivul propus inițial?
• Este sfera de acțiune limitată la acele aspecte pe care alți actori în afară de Guvern nu le pot realiza și acolo unde Guvernul poate interveni mai bine?
• În cazul în care inițiativa generează și impact negativ, sunt aceste costuri minimizate și proporționale cu obiectivul(ele) ce urmează să fie atins(e)?
• Este opțiunea conformă cu prevederile legale naționale, UE și internaționale?
În ceea ce privește tipul opțiunii:
• Este instrumentul ales o opțiune cât mai simplă posibil și coerentă cu atingerea obiectivului și punerea în aplicare eficace a soluției reglementate prin act normativ?
• Există o justificare solidă a instrumentului ales?
O modalitate bună prin care identificarea opțiunilor poate fi făcută sistematic este utilizarea „metodei arborelui problemei“, prezentată la Pasul 6. Așa cum o problemă poate avea mai mulți factori determinanți sau mai multe cauze, există posibilitatea să fie necesare mai multe soluții pentru o rezolvare eficace.
Pentru a alege între mai multe opțiuni, este important să existe elemente comparabile pentru fiecare dintre acestea. Există câteva metodologii posibile ce pot fi utilizate în acest sens. Alegerea metodelor de analiză adecvate este de asemenea importantă, deoarece acestea nu sunt echivalente și nu sunt întotdeauna corespunzătoare scopului proiectului de act normativ.
Cele mai utilizate metodologii pentru compararea opțiunilor sunt:
• analiza cost-beneficiu (ACB): o opțiune poate fi considerată ca fiind oportună dacă beneficiile sunt mai mari decât costurile sau dacă beneficiile justifică costurile chiar dacă acestea sunt mai mari;
• analiza cost-eficacitate (ACE): atunci când sunt cuantificate costurile și se poate presupune că opțiunile comparate pot genera niveluri echivalente de beneficii;
• analiza multicriterială: se utilizează atunci când nu pot fi cuantificate costurile și beneficiile, realizându-se doar o evaluare calitativă a impactului opțiunilor. Se pot utiliza și informații mixte atunci când costurile pot fi cuantificate parțial, dar se poate face doar o descriere calitativă a beneficiilor.
Atunci când proiectele de acte normative au impact socioeconomic este de preferat utilizarea ACB. ACB rezultă din diferența dintre beneficiile și costurile totale nete:
ACB = Beneficii - Costuri
Utilizarea ACB este de preferat deoarece este cuprinzătoare și ia în considerare toate efectele (negative și pozitive) ale măsurilor prevăzute de legislație și permite ierarhizarea clară a opțiunilor, ca urmare a aplicării ei, fiind vizibile beneficiile și costurile sociale nete. Utilizarea ACB are și limite: poate fi aplicată doar în ceea ce privește tipurile de impact care sunt cuantificate și exprimate cu aceiași indicatori (drept urmare, cele mai bune ar fi valorile monetare care pot fi dificil de obținut în anumite situații).
Aplicarea metodei ACB are la bază parcurgerea următoarelor etape:
1. analiza categoriilor de părți interesate și sectoare ce vor fi afectate ca urmare a implementării opțiunilor;
2. cuantificarea celor afectați - câte firme, câte sectoare, câți pacienți etc.;
3. identificarea costurilor și beneficiilor pentru fiecare categorie de actori;
4. cuantificarea/monetizarea costurilor și beneficiilor;
5. identificarea fluxului de numerar aferent costurilor și beneficiilor de-a lungul timpului, aplicarea actualizării standard și calcularea valorii actualizate nete a diferitelor opțiuni (un exemplu în acest sens este inclus la secțiunea privind descrierea impactului asupra mediului înconjurător);
6. adunarea tuturor costurilor și beneficiilor estimate și calcularea beneficiilor nete;
7. evidențierea marjelor de eroare sau incertitudine ce trebuie să fie luate în considerare.
Analiza cost-eficacitate (ACE) se poate dovedi mai simplă. Aceasta evidențiază o nevoie extrem de specifică: maximizarea eficienței unei opțiuni prin raportarea la un anumit obiectiv, o anumită țintă sau o constrângere de natură externă, precum și la limitările bugetare. Drept urmare, această tehnică se axează pe aspectul de cost al ecuației. ACE este definită de formula:
ACE = Cost/Efecte
Prin urmare, ACE se referă la raportul dintre costul total aferent obținerii efectelor implementării și efectele propriu-zise. Criteriul de evaluare este de obicei costul per unitate de rezultat obținut (de exemplu: costul pe loc de muncă creat sau costul pe funcționar public instruit). Acest cost unitar este apoi comparat cu alte opțiuni ce conduc la obținerea aceluiași rezultat. Eficacitatea unei opțiuni din perspectiva costului depinde de performanța mai bună a acesteia comparativ cu alte propuneri concurente, în ceea ce privește atingerea anumitor obiective cu un cost mai mic.
ACE se realizează prin parcurgerea următoarelor etape:
1. prezentarea unei estimări generale a costului opțiunii propuse;
2. evidențierea faptului că obiectivele justifică acel cost;
3. analiza următoarelor aspecte:
– dacă aceleași rezultate ar putea fi obținute cu un cost mai mic, utilizând o abordare diferită sau alte instrumente;
– dacă pot fi obținute mai multe rezultate sau rezultate mai bune la același cost, utilizându-se o abordare diferită sau alte instrumente.
4. prezentarea celor mai eficiente opțiuni din perspectiva costurilor.
ACE prezintă avantajul faptului că nu necesită măsurarea sau estimarea exactă a beneficiului. În același timp, această metodă are și dezavantaje. În primul rând, nu abordează conceptul de nivel minim sau optim de beneficii. În al doilea rând, tinde să neglijeze potențialele efecte secundare deoarece se axează pe un sigur tip de beneficiu (obiectivul vizat al reglementării). În al treilea rând, nu generează un rezultat clar în ceea ce privește asigurarea de beneficii nete pentru societate prin respectiva opțiune.
Analiza multicriterială (AMC) are la bază o matrice în cadrul căreia implementarea opțiunilor este măsurată comparativ pornind de la evaluarea unui set de criterii. AMC poate fi o tehnică eficace, permițând aplicarea logicii cost-beneficiu în situațiile în care există o combinație de date calitative, cantitative și monetare.
De exemplu, ca urmare a stabilirii unui obiectiv general de către Guvern de a îmbunătăți politica de colectare, reutilizare, reciclare și valorificare a deșeurilor unei municipalități^4, au fost identificate următoarele opțiuni:
^4 Exemplul este o adaptare a Ghidului practic al Băncii Mondiale privind Planificarea strategică a gestionării deșeurilor municipale, elaborat de către Darious Kobus în 2003.
• opțiunea 1: Extinderea serviciilor de colectare deșeuri în toate satele ce aparțin de municipalitate. Costurile de capital au fost estimate ca având o valoare de 45 de milioane de lei, iar costurile operaționale sunt considerate ca având o valoare „ridicată“;
• opțiunea 2: Eliminarea tuturor depozitelor de deșeuri ilegale de dimensiuni mici. Costurile de capital au fost estimate ca având o valoare de 300 de milioane de lei, iar costurile operaționale sunt considerate ca având o valoare „foarte scăzută“.
Având în vedere că beneficiile fiecărei opțiuni sunt greu de diferențiat și de estimat în termeni cantitativi, precum și faptul că este monetizată o singură categorie de costuri (costurile de capital), iar costurile operaționale sunt exprimate în termeni calitativi, aplicarea AMC poate contribui la prioritizarea celor două opțiuni. Pentru a face acest lucru, este necesar în primul rând să se identifice și să se atribuie o pondere „criteriilor de prioritizare“. Un criteriu este util atunci când poate permite evaluarea unei opțiuni.
După ce au fost identificate criterii adecvate, acestora li se atribuie o pondere, luându-se în considerare că nu toate criteriile au aceeași relevanță. Unele pot fi mai urgente sau mai importante decât altele. În exemplul anterior, beneficiile în domeniul sănătății pot fi de pildă cele mai importante pentru comunitățile afectate de contaminarea apelor subterane, praf, zgomot, paraziți și mirosuri din depozitele adiacente, în timp ce costurile pot fi cele mai importante pentru comunitățile izolate care nu sunt afectate în mod direct de către condițiile de sănătate adverse și de cele de mediu.
Ca bună practică, selectarea și atribuirea de ponderi criteriilor trebuie discutate și agreate cu părțile interesate și experții care pot fi invitați în cadrul grupurilor de lucru constituite pentru elaborarea proiectului de act normativ.
Importanța fiecărui criteriu poate fi stabilită solicitându-se părților interesate și experților să selecteze o singură dată criteriile pe care le consideră cele mai utile. O practică utilă este aceea de a le solicita să selecteze aproximativ 60% din criteriile disponibile. De exemplu, dacă există o listă cu 15 criterii, pot fi permise nouă alegeri de fiecare participant. Apoi, se exclud din listă acele criterii ce nu au primit niciun punct și se împarte fiecare criteriu la criteriul cu cel mai mic scor, pentru ca acestuia să i se atribuie o pondere egală cu „1“.
De exemplu, în cazul în care cel mai mic criteriu a primit cinci puncte și cel mai mare criteriu a primit 20 de puncte, celui mai mic criteriu i se atribuie o pondere de 5/5 = 1, iar celui mai mare criteriu i se atribuie o pondere de 20/5 = 4.
Apoi este necesară stabilirea unui sistem de punctaje, aplicând valori cantitative atunci când este posibil. Astfel de valori includ unități financiare, unități fizice precum reducerea poluării, numărul de specii protejate etc. În cazul în care acest lucru nu este posibil se atribuie valori calitative în cadrul unei ierarhii bine stabilite (de exemplu: „niciunul“ - „scăzut“ - „mediu“ - „ridicat“).
Următorul tabel ilustrează modul în care pot fi stabilite punctajele.
AMC - Stabilirea unui sistem de punctaje
Criteriu: Costuri totale estimate (RON)Criteriu: Dimensiunea populației beneficiare (sau afectate) (% din populația totală)Beneficii de mediuCriteriu: Acceptabilitate socială
> 400.000.000
200 mil.-400 mil.
8 mil.-200 mil.
< 8.000.000
Scor 1
Scor 2
Scor 3
Scor 4
0-25%
25-50%
50-75%
75-100%
Scor 1
Scor 2
Scor 3
Scor 4
Niciunul
Scăzut
Mediu
Ridicat
Scor 1
Scor 2
Scor 3
Scor 4
Niciunul
Scăzut
Mediu
Ridicat
Scor 1
Scor 2
Scor 3
Scor 4
Pentru a reveni la exemplul inițial privind politica în domeniul colectării, reutilizării, reciclării și valorificării deșeurilor, atribuirea de ponderi criteriilor (conform abordării descrise anterior) este realizată după cum este indicat în tabelul de mai jos:
CriteriiPondereCosturi totale estimate4,8Acceptabilitate socială3,5Beneficii pentru mediu3,0Dimensiunea populației beneficiare1,0
AMC - Compararea opțiunilor
CriteriuBeneficii pentru mediu (pondere 3,0):Dimensiunea populației (pondere 1,0):Acceptabilitate socială (pondere 3,5):RezultatOpțiune1. Extinderea colectării deșeurilor(4 x 4,8) 19,2(3 x 3,0) 9,0(4 x 3,5) 14,043,22. Eliminarea tuturor depozitelor de deșeuri ilegale (2 x 4,8) 9,6(4 x 3,0) 12,0(2 x 1,0) 2,0(3 x 3,5) 10,534,1
Costuri totale
(pondere 4,8):
(1 x 1,0)
1,0
În scopul prezentării adecvate a opțiunilor, efectele fiecăreia dintre acestea ar trebui descrise și sintetizate structurat pe următoarele categorii: beneficiile și efectele negative totale, costurile de conformare pe care implementarea proiectului de act normativ le generează asupra operatorilor economici și cetățeni și costurile fiscale (bugetare). Se includ atât consecințele pozitive, cât și cele negative în fiecare categorie, în paralel.
În general, va fi propusă opțiunea care produce cele mai multe beneficii cu cele mai scăzute costuri și nu va fi propusă o opțiune în care costurile sunt vizibil disproporționate comparativ cu beneficiile. În acest sens este necesară o descriere adecvată a beneficiilor, având în vedere că, în cazul multor inițiative, costurile tind să fie mai evidente și mai ușor de cuantificat.
Atunci când analiza este calitativă, decizia cu privire la opțiunea ce rezultă ca urmare a prioritizării și cuantificării criteriilor este parțial subiectivă. În acest caz, după compararea opțiunilor este necesară explicarea foarte clară a argumentelor pentru care opțiunea preferată pare să aibă cele mai mari beneficii cu cele mai scăzute costuri.
În anumite cazuri, propunerea finală nu va fi aceea de a adopta o singură opțiune, ci de a adopta o combinație de opțiuni (instrumente), care împreună contribuie la rezolvarea factorilor determinanți ai problemei.
Proiectele de acte normative care necesită completarea anexei nr. 1 din prezenta hotărâre de Guvern au cel puțin un timp de impact de natură socioeconomică. Printre elementele care pot fi luate în considerare în etapa de identificare a impactului se numără:
• estimarea efectelor pe termen scurt, mediu și lung pe care le-ar putea avea proiectul de act normativ;
• inventarierea unei game cât mai largi de tipuri de impact, inclusiv a celor ce nu pot fi ușor exprimate în termeni cantitativi și monetari;
• luarea în considerare a faptului că diferiți factori ce generează impact pot interacționa între ei;
• luarea în considerare a faptului că impactul propunerii poate fi afectat de către implementarea altor inițiative, în special dacă propunerea face parte dintr-un pachet;
• evaluarea impactului în contextul obligațiilor ce revin României în temeiul dreptului UE și obiectivelor de politică generale ale UE în domenii precum respectarea drepturilor fundamentale ale omului, promovarea dezvoltării durabile etc.;
• evaluarea impactului în contextul obligațiilor ce revin României în temeiul dreptului UE și obiectivelor de politică generale ale UE în domenii precum respectarea drepturilor fundamentale ale omului, libera circulație etc.;
• evaluarea impactului în contextul obligațiilor ce revin României în temeiul dreptului UE și obiectivelor de politică generale ale UE în ceea ce privește dezvoltarea durabilă și atingerea obiectivelor de dezvoltare durabilă.
Pentru a putea determina tipul dominant de impact al unui proiect de act normativ; ca exemplu, prezentăm mai jos încadrarea diverselor domenii de reglementare pe principalele tipuri de impact (economic, social și de mediu), recomandată de Comisia Europeană pentru evaluarea impactului inițiativelor legislative elaborate de direcțiile sale generale. (Better Regulation Toolbox, p. 138, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/br_toolbox-nov_2021_en_0.pdf)
ImpactEconomicSocialMediu ClimăXCalitatea resurselor naturale (apă, sol, aer etc.)XBiodiversitate, inclusiv floră, faună, ecosistem și peisajeXProtecția animalelorXCondiții de muncă, standarde de calitate, standarde ocupaționaleXSănătate și siguranță publică XCulturăXAdministrație, participare publică și bună guvernareXEducație și sisteme de instruireXXConducerea unei afaceriXÎntreprinderile mici și mijlociiXSarcini și costuri administrative asupra mediului de afaceriXCompetitivitate, comerț și investițiiXFuncționarea pieței interne și competițieXAutorități publice (înființare, reorganizări) și bugeteXConsum sustenabil și producțieXXUtilizare eficientă a resurselor (regenerabile și neregenerabile)XXUtilizarea soluluiXXProbabilitatea și dimensiunea riscului pentru mediuXXOcuparea forței de muncăXXDistribuția veniturilor, protecția și incluziunea socialăXXDezvoltare tehnologică/Economie digitalăXXConsumatori și gospodăriiXXCapital, piețe financiare, stabilitate monetarăXXDrepturi de proprietate fizică și intelectualăXXImpact teritorial (tipuri de regiuni și sectoare)XXXInovare (productivitate și eficientizarea resurselor), cercetare (academică și industrială)XXXFraudă, infracțiuni, terorism și securitate, inclusiv amenințări hibrideXXXReziliență, suveranitate tehnologică, autonomie strategică deschisă, asigurarea ofertei (în electricitate)XXXTransport și utilizarea energieiXXXSiguranță alimentară și nutrițieXXXProducere și reciclare deșeuriXXXRelații internaționaleXXXDezvoltare durabilăXXXDrepturile fundamentale ale omuluiXXX
Pentru o analiză aprofundată a tipurilor de impact ce necesită descriere, la finalul metodologiei este inclusă o listă de întrebări ce poate fi utilizată în identificarea potențialelor tipuri de impact, precum și corelarea acestora cu obiectivele de dezvoltare durabilă. Lista este recomandată de Comisia Europeană pentru evaluarea impactului inițiativelor legislative elaborate de direcțiile sale generale. (Better Regulation Toolbox, p. 140, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/br_toolbox-nov_2021_en_0.pdf)
Ca regulă, intrarea în vigoare a unui act normativ cu impact socioeconomic generează atât beneficii, cât și costuri.
Beneficiile reprezintă motivele pentru care este întreprinsă o acțiune a Guvernului. Fără beneficii evidente, Guvernul nu ar trebui să acționeze. Beneficiile reprezintă orice rezultat major pozitiv al acțiunii, fie că este vorba de un rezultat direct vizat (așa cum este menționat în obiective), fie de un rezultat secundar benefic.
Beneficiile pot fi de natură economică, socială și/sau legată de mediul înconjurător și pot fi descrise specific, în funcție de tipul lor, în cadrul subsecțiunilor anexei nr. 1 din prezenta hotărâre de Guvern. Tipurile obișnuite de beneficii incluse în general în analizele de impact, dar care ar trebui avute în vedere și în conținutul instrumentelor de prezentare și motivare sunt diverse. Mai jos sunt prezentate câteva exemple inspirate din metodologia aplicată de guvernul australian^5:
^5 Adaptare după Ghidul australian privind reglementările (1998).
• beneficii pentru consumatori: o ameliorare a situației sociale precare, acces crescut la informații, prețuri mai mici, siguranță îmbunătățită a produselor, locuri de muncă, creșterea calității serviciilor etc.;
• beneficii pentru operatorii economici: reducerea daunelor aduse întreprinderii sau proprietății, reducerea timpului de producție pierdut, reducerea costurilor de conformare, reducerea comportamentului anticoncurențial pe piață sau un nivel mai mare al transparenței reglementărilor, al certitudinii și al predictibilității;
• beneficii pentru guvern: procese și cerințe de reglementare armonizate, reducerea costurilor de implementare și monitorizare, niveluri mai ridicate de conformare a cetățenilor și companiilor cu prevederile legislative existente;
• beneficii pentru comunitate: impactul asupra mediului, locuri de muncă mai sigure, acces mai mare la servicii sau oportunități, utilizarea mai eficientă a resurselor și creștere economică mai mare, creșterea nivelului de trai și a calității vieții;
• beneficii pentru societate: impactul redus asupra mediului și protejarea biodiversității, educație de calitate, utilizarea mai eficientă a resurselor și creștere economică, reducerea foametei și a sărăciei, dezvoltare durabilă pentru societate ca întreg.
Atunci când este posibil și în special în cazul celor economice, beneficiile ar trebui să fie prezentate în termeni monetari, precum leu/an. Potențialele beneficii sociale și de mediu pot fi evidențiate mai ușor sub forma indicatorilor standard (un indicator este o modalitate simplă prin care sunt măsurate beneficiile), astfel încât opțiunile să poată fi comparate. În cazul în care sunt formulate doar afirmații generale, precum „un nivel mai ridicat al siguranței și sănătății“ sau „drumuri mai sigure“, va fi dificil de decis care dintre opțiuni asigură un nivel de protecție mai ridicat. În mod comparativ, se pot utiliza parametri precum numărul (sau procentul) de vieți salvate, de accidente mortale prevenite, de persoane vârstnice ieșite din sărăcie etc.
Beneficiile economice pentru care este furnizată o valoare de piață nu trebuie să fie monetizate. Un exemplu ar putea fi acela al instalării unui număr suplimentar de turbine în piața energetică. Beneficiile pentru piață sunt cunoscute deoarece sunt cunoscute atât cantitatea de energie generată de către turbinele suplimentare (și anume kWh), cât și valoarea monetară a cantității (și anume leu/kWh).
Cea mai controversată categorie de beneficii este cea a beneficiilor noneconomice pentru care nu există o valoare de piață, dar pot fi cuantificate. Un exemplu în acest sens este reducerea riscurilor în domeniul sănătății. Nu există o valoare de piață pentru aceasta și nici pentru viețile salvate, dar valoarea beneficiului poate fi formulată ca o reducere a riscului decesului sau a riscului îmbolnăvirii.
Există patru metode principale pentru monetizarea valorilor non-piață asociate reducerii riscului:
• tehnicile privind disponibilitatea de a plăti (sau evaluarea contingentă). Cetățenii sunt întrebați cât de mult ar fi dispuși să plătească pentru a reduce probabilitatea unui risc specific. În practică această abordare este implementată prin: (i) sondaje privind preferințele exprimate, în cadrul cărora persoanelor le sunt adresate întrebări cu privire la cum ar trebui modificate beneficiile; (ii) sondaje închise, în cadrul cărora respondenții sunt întrebați dacă au sau nu disponibilitatea de a plăti o anumită sumă pentru a reduce riscul; și (iii) carduri de plată stocastice care le oferă respondenților o listă de prețuri și o matrice de posibilități asociate ce descriu probabilitatea cu care respondentul ar fi de acord să plătească diferite prețuri oferite.
• abordarea capitalului uman calculează valoarea vieții umane salvate, evaluând valoarea actualizată a câștigurilor angajatului de-a lungul vieții. Valoarea este beneficiul asociat reducerii pierderii veniturilor;
• metoda costului bolii (sau evaluarea costurilor medicale) constă în estimarea costurilor suportate de către sistemul medical pentru tratamentul aferent bolii;
• disponibilitatea de a accepta valorile estimate are la bază primele de risc acceptate de către angajați. Atunci când o primă salarială este împărțită în funcție de riscul fatalității, rezultatul este valoarea unei vieți statistice salvate.
Exemplu cu privire la modul în care pot fi evaluate beneficiile cu ajutorul metodei privind disponibilitatea de a plăti
Se preconizează că poluarea apelor dulci va genera un risc de boală și deces prematur de 1 la 1.000. 200 de persoane sunt astfel expuse acestui risc și fiecare dintre ele este dispusă să plătească în medie 1.000 de lei pentru a reduce riscul decesului prematur la zero. Disponibilitatea agregată de a plăti pentru a evita acest risc este de 1.000 de lei * 200. Beneficiul prevenirii în acest caz este de 200.000 €.
Selectarea unei anumite metode de estimare a beneficiilor trebuie să se facă având la bază și o dezbatere privind considerente de natură etică, însă, în măsura în care este posibil, sunt de preferat cuantificarea și monetizarea acestora.
Un exemplu cu privire la beneficiile noneconomice care pot fi cuantificate, însă nu pot fi monetizate include numărul de specii de pești salvate de la dispariție.
Categoria beneficiilor care nu pot fi cuantificate și, cu atât mai puțin, monetizate în cadrul unei analize a impactului este de obicei foarte amplă și se referă în special la beneficiile sociale. Un exemplu în acest sens este îmbunătățirea justiției sociale ca urmare a unei politici noi sau a unei modificări legislative. Este posibilă definirea unor indicatori sociali, însă acest aspect este greu de convertit într-o valoare monetară.
Costurile sunt consecințe negative sau cheltuieli financiare pe care le implică acțiunea sau nonacțiunea Guvernului. Fiecare opțiune luată în calcul în elaborarea unui proiect de act normativ poate impune diferite tipuri de costuri. Cetățenii, companiile private și administrația publică pot fi afectați de o creștere a costurilor ca urmare a aplicării legislației.
În schema de mai jos sunt incluse cele mai frecvente tipuri de costuri care pot fi asociate cu acțiunea Guvernului. Costurile ce revin instituțiilor administrației publice sunt, de regulă, costuri de management și implementare, de exemplu, cele referitoare la misiuni de monitorizare și inspecții în vederea asigurării conformității. În partea dreaptă a figurii costurile private sunt împărțite în costuri private suportate de către cetățeni și costuri suportate de către companiile private. Cele din urmă sunt defalcate în funcție de costuri financiare directe, costuri administrative, costuri de capital și costuri de eficiență.
Una dintre opțiunile ce poate fi implementată în scopul reducerii deșeurilor industriale implică existența un sistem obligatoriu de epurare a apei pentru fabricile ce își desfășoară activitatea în proximitatea apelor. Tabelul de mai jos prezintă estimări ale costurilor aferente acestei opțiuni.
Tipuri de costuriSursăCosturi financiare directe0Evaluare de politici, Ministerul FinanțelorCosturi administrative300Model standard de cost disponibil, rapoarte sectorialeCosturi de capital10000Furnizori de tehnologie/materialeCosturi de eficiență4700Sondaj de opinie, alte studii
Estimare
(în €, activitate medie)
În acest exemplu, costurile administrative pot fi deduse din studiile anterioare privind costurile administrative sectoriale, costurile de capital din prețurile de piață disponibile, costurile financiare directe din datele deținute de către Ministerul Finanțelor și costurile de eficiență din interviuri/consultări cu părțile interesate.
Costurile de conformare sunt suportate de către operatorii economici sau de către alți actori vizați de documentul de politică publică sau proiectul de act normativ, atunci când întreprind acțiunile necesare pentru a respecta cerințele legislației. Pentru companii, acestea pot fi:
• costuri financiare directe: orice formă de impozitare directă asociată unei reglementări noi;
• costuri administrative: costuri legate de acele activități administrative pe care firmele trebuie să le desfășoare pentru a-și îndeplini obligațiile de informare și raportare impuse de legislație;
• costuri de capital: valoarea de capital a bunurilor achiziționate pentru conformarea cu cerințele incluse în proiectul de act normativ.
Pentru a calcula costurile de conformare este necesară parcurgerea următoarelor etape:
1. estimarea costului pentru fiecare componentă;
2. calculul costurilor totale de conformare pentru fiecare operator economic;
3. estimarea numărului de operatori economici afectați;
4. înmulțirea costurilor pe operator cu numărul total de operatori afectați.
Estimarea numărului de companii afectate se poate face utilizând mai multe surse de informații și date, printre care:
• statistica oficială de la nivel național și european;
• statistici deținute și gestionate de alte instituții ale administrației publice centrale;
• structurile asociative ale mediului privat;
• cercetarea academică;
• date privind autorizarea sau înregistrarea;
• informații de la instituții similare din alte state;
• studii privind sectoarele industriale potențial afectate (date bazate pe sondaje existente sau rezultatele sondajelor realizate ca parte a procesului de evaluare a costului de conformare).
În utilizarea surselor de informații și date trebuie avută în vedere verificarea detaliilor referitoare la modul în care au fost deduse valorile. Diferite surse pot utiliza diferite definiții operaționale. Sunt de evitat sursele care nu oferă definiții operaționale. De asemenea, pot fi utilizate surse multiple, însă este important ca evaluările să fie consecvente.
În utilizarea sondajelor este necesară consultarea sistematică a părților interesate. În cazul în care nu există suficient timp sau resurse pentru a realiza un sondaj ad-hoc, se poate apela la sondajele naționale/locale realizate în mod regulat de către organizații recunoscute (centre de cercetare, organizații ale societății civile etc.).
Pentru ca estimarea să fie una cât mai aproape de realitate pot fi luate în considerare următoarele aspecte:
• utilizarea de valori care nu diferă foarte mult de la o comunitate la alta pentru a estima o valoare absolută (de exemplu, pentru a estima numărul deceselor se înmulțesc ratele deceselor cu populația);
• verificarea existenței regulilor empirice general acceptate;
• utilizarea valorilor ce caracterizează fenomene similare;
• utilizarea unei variabile cunoscute pentru a prognoza o alta atunci când relația dintre cele două este cunoscută (de exemplu, creșterea populației ca funcție de timp și ratele de creștere anterioare);
• stabilirea limitelor prin referire la o altă variabilă (de exemplu, numărul maxim de copii ce utilizează scutece nu poate fi mai mare decât populația cu vârste cuprinse între zero și patru ani);
• utilizarea mai multor abordări/surse de date separate pentru a estima valorile și a compara rezultatele.
Proiectele de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri pot include sarcini/costuri administrative a căror valoare trebuie estimată pentru a descrie în mod adecvat impactul legislației asupra companiilor, mai ales asupra IMM-urilor.
Metoda costului standard (MCS) este cea mai des utilizată formulă pentru a exprima povara administrativă în termeni monetari. MCS înmulțește costurile activităților ce trebuie să fie realizate pentru a îndeplini obligațiile de informare (Preț „P“) cu numărul de activități pe an (Cantitate „Q“):
• Costurile activităților sunt calculate prin înmulțirea timpului alocat cu tariful. Cel din urmă poate fi un tarif intern sau un cost pe oră pentru furnizorii externi de servicii.
• Numărul de activități anuale este calculat prin înmulțirea frecvenței cu populația.
Suma costurilor administrative aferente tuturor activităților (Σ P*Q) reprezintă întreaga povară administrativă generată de către o reglementare (a se vedea figura de mai jos).
Detalii cu privire la măsurarea poverii administrative și calculele aferente MCS pot fi regăsite în Manualul publicat de către Secretariatul General al Guvernului (SGG) în 2010.^6
^6 Grupul Berenschot pentru Dezvoltarea Afacerilor (2010), Manual Model de Cost Standard, Manualul român pentru măsurarea sarcinilor administrative suportate de către operatorii economici, disponibil online la: http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/20100617-manual-en.pdf (ultima accesare: 03.07.2014).
Măsurarea poverii administrative: Exemplu
În cazul în care opțiunea ar crește frecvența necesară de raportare către o agenție guvernamentală de la semestrial la lunar, scenariul de referință include costul aferent raportării trimestriale obligatorii în momentul de față. Drept urmare, costul marginal este mai degrabă acela aferent elaborării și depunerii unui număr suplimentar de 8 rapoarte anual, decât costul totul aferent celor 12 rapoarte.
Dacă 1.000 de firme sunt afectate, iar costul fiecărui raport are o valoare medie de 1.500 de lei:
Costul aferent scenariului de referință: 1.500 de lei x 1.000 x 4 rapoarte = 600.000 de lei pe an
Costul de conformare la cerința nouă. 1.500 de lei x 1.000 x 12 rapoarte = 1.800.000 de lei pe an
Costul marginal al opțiunii. 1.800.000 de lei - 600.000 de lei = 1.200.000 de lei pe an
Astfel, evaluarea costului de conformare ar trebui să evidențieze faptul că respectivul cost marginal al opțiunii specifice este de 1.200.000 de lei pe an.
Din cauza dimensiunii acestora și a resurselor limitate, Întreprinderile Mici și Mijlocii (IMM) pot fi afectate mai mult de costurile de conformare generate de legislație decât companiile mai mari. În schimb, beneficiile proiectelor de acte normative au tendința să fie distribuite mai uniform în rândul companiilor de dimensiuni diferite. În general, IMM-urile au dificultăți mai mari în a avea acces la capital și prin urmare costul de capital pentru acestea este adesea mai mare decât în cazul companiilor mari.
Volumul de muncă aferent diferitelor raportări către autoritățile publice, participării în cadrul inspecțiilor, adaptării la cerințele prevăzute de legislație va fi în general același pentru companiile mari și mici. În timp ce companiile mari pot distribui aceste costuri în cadrul unei activității de dimensiuni mari, întreprinderile mici trebuie să distribuie aceleași costuri într-o activitate de dimensiuni mult mai mici.
În plus, prin însăși natura acestora, IMM-urile trebuie să angajeze personalul care să poată întreprinde atribuții diferite în cadrul aceleiași companii. Un contabil ce lucrează în cadrul unei IMM va fi responsabil pentru contabilitate și cel mai probabil va desfășura și alte activități administrative, de exemplu de resurse umane sau de monitorizare a diferitelor cerințe ce decurg din legislația în vigoare. Prin urmare, în general, IMMurilor le lipsește personalul specializat care să poată administra activități complexe de raportare și informare. Proiectele de acte normative pot prevede cerințe legate de achiziționarea unor echipamente noi, angajarea de tipuri noi de personal sau adaptarea unităților de producție, iar acest lucru trebuie luat în considerare în descrierea impactului asupra IMMurilor.
Este important ca, în contextul realizării testului IMM, metodele de consultare publică să fie unele adecvate. Se recomandă organizarea de mese rotunde, întâlniri cu grupurile tematice, audieri orientate în mod specific către reprezentanții IMM-urilor și Paneluri IMM.
La nivelul Guvernului României există o Metodologie pentru realizarea testului IMM și care trebuie respectată de inițiatori atunci când derulează activitățile specifice realizării testului IMM. Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative (GEIEAN) avizează testul IMM, iar rezultatele testului vor fi prezentate în cadrul anexei nr. 1, conform cerințelor specifice.
1. Dimensionarea impactului asupra IMM-urilor
Primul pas în cadrul unui test IMM este să se determine dacă acestea sunt afectate de către noua reglementare, ce tipuri de IMM-uri sunt afectate și câte dintre acestea sunt afectate. Acest pas implică următoarele întrebări:
• sunt operatorii economici afectați în general de intervenție? Dacă da, răspunsul este că intervenția va afecta cel mai sigur IMM-urile, deoarece acestea constituie o mare parte dintre operatorii economici;
• ce tipuri de IMM-uri sunt afectate de intervenție? Este vorba în principal de microîntreprinderi sau de operatorii economici cu o anumită cifră de afaceri etc.;
• ponderea diferitelor tipuri de IMM-uri din sector/sectoare (microîntreprinderi, întreprinderi mici și mijlocii);
• câte IMM-uri sunt afectate de intervenție? Sunt afectate toate microîntreprinderile sau este vorba de microîntreprinderi ce activează într-un anumit sector sau microîntreprinderi ce sunt implicate în anumite tipuri de activități, de exemplu în exporturi.
• care este nivelul de ocupare din diferitele categorii de întreprinderi afectate;
• legăturile cu alte sectoare și potențialul efect asupra subcontractării.
Astfel de informații pot fi obținute din diferite surse statistice. De fapt, în realitate va fi adesea dificil să se identifice în mod precis tipul de companii afectate și numărul acestora. O aproximare/extrapolare va fi adesea un punct de plecare bun pentru analiza impactului, deoarece această aproximare poate fi îmbunătățită pe măsură ce analiza progresează.
2. Măsurarea costurilor și beneficiilor pentru IMM-uri Tipuri de impact asupra întreprinderilor mici și mijlocii
Cel de-al doilea pas implică evaluarea costurilor și beneficiilor proiectului de act normativ pentru IMM-uri. Costurile și beneficiile (cele din urmă includ situația în care intervenția conduce la reducerea costurilor existente) sunt adesea clasificate în impacturi primare și secundare. Impacturile primare sunt reprezentate de către costuri administrative, costurile neprevăzute și financiare, în timp ce impacturile secundare vizează impactul asupra concurenței și impactul socioeconomic secundar.
Impactul administrativ este reprezentat de costurile și beneficiile operatorilor economici atunci când trebuie să respecte cerințele unei reglementări privind furnizarea de informații autorităților sau terților, de exemplu, consumatorilor. Aceste cerințe poartă totodată denumirea de obligații de informare. În acest caz va fi utilizată metodologia MCS descrisă anterior.
Exemplu
Atunci când operatorii economici completează și depun declarația anuală de impunere, aceștia vor utiliza propriile resurse interne, însă adesea vor avea nevoie de asistența unor părți externe, de exemplu contabili, consultanți fiscali. Costul acestor activități administrative interne și externe reprezintă costurile administrative aferente depunerii declarației anuale de impunere. Impozitele plătite nu sunt considerate costuri administrative, ci costuri financiare.
Impactul neprevăzut reprezintă costurile și beneficiile operatorilor economici atunci când trebuie să respecte cerințele materiale ce decurg dintr-un act normativ și care prevăd întreprinderea sau evitarea anumitor acțiuni sau comportamente.
Exemple de impact neprevăzut
• O lege nouă va obliga operatorii economici să instaleze un filtru pentru a minimiza poluarea. Costul achiziționării, instalării și întreținerii acestui filtru este un cost neprevăzut.
• Reglementarea stabilește anumite condiții pentru standardele unităților fizice la locul de muncă (de exemplu, mai mult spațiu per angajat, măsuri de siguranță pentru anumite tipuri de utilaje etc.). Respectarea acestor norme implică suportarea costurilor neprevăzute de către operatorii economici.
Cuantificarea costurilor neprevăzute poate fi o activitate foarte dificilă deoarece adesea este greu să se facă diferența între costurile neprevăzute ce apar imediat după intrarea în vigoare a proiectelor de acte normative și costurile neprevăzute ce ar fi fost oricum suportate de către operatori. De exemplu, companiile de construcții trebuie să ridice schele realizate din oțel atunci când desfășoară lucrări de construcții sau renovări de clădiri - cu alte cuvinte costul schelei este unul neprevăzut. Totuși, chiar dacă legea nu ar fi impus acest lucru, companiile de construcții nu ar fi putut executa lucrări de construcții fără a ridica o schelă. În plus, acestea ar utiliza cel mai probabil o schelă din oțel în locul uneia mai puțin stabile din lemn sau bambus. Prin urmare, doar cerințele ce sunt în afara activității sau utilizării normale ar trebui să fie considerate ca fiind obligație/cost generat de reglementare.
Cuantificarea costurilor neprevăzute poate fi realizată utilizându-se diferite metodologii. O abordare accesibilă este aceea de a intervieva o serie de IMM-uri cu privire la modul în care acestea sunt afectate de către noua reglementare. Astfel, se pot organiza interviuri sau focus-grupuri cu reprezentanți ai IMM-urilor.
Impactul financiar este rezultatul unei obligații concrete și directe de a transfera o anumită sumă de bani de la operatorii economici către Guvern sau către alte autorități publice. Prin urmare, aceste costuri nu au legătură cu nevoia de informare a Guvernului. Ele includ taxele administrative ce trebuie plătite atunci când este solicitată o autorizație sau când sunt solicitate retribuții, impozite și tarife. În mod ideal, aceste costuri ar trebui să fie cuantificate ca parte a unei evaluări mai mari a impactului și nu ca parte a testului IMM.
3. Compararea costurilor IMM-urilor cu cele ale companiilor mari
Un aspect important în evaluarea preliminară a impactului se referă la compararea costurilor și beneficiilor IMM-urilor cu cele ale companiilor mai mari. În această comparație va fi totodată relevant să se determine dacă respectivele costuri și beneficii sunt diferite în funcție de tipurile de IMM-uri, și anume, sunt microîntreprinderile afectate în mod diferit comparativ cu întreprinderile mici? În acest sens, se pot compara, de exemplu, costurile totale identificate cu numărul de persoane angajate pentru a obține o medie a costului per angajat. În mod alternativ, se pot compara costurile identificate cu costurile indirecte totale sau cu cifra de afaceri a companiei.
4. Evaluarea impactului secundar
Deosebit de importantă este și evaluarea impactului secundar al unui proiect de act normativ asupra IMM-urilor, și anume impactul asupra concurenței și impactul socioeconomic secundar. Acestea sunt de obicei greu de cuantificat. Ele trebuie să fie întotdeauna descrise cantitativ, necesită colectarea unor date suplimentare și realizarea unor analize complementare prin intermediul unui proces de consultare bine definit.
Impactul asupra concurenței poate include schimbări în mediul competitiv pentru IMM-uri, de exemplu ca urmare a schimbării comportamentului concurenților, furnizorilor sau clienților. O reglementare poate conduce totodată la noi oportunități de piață pentru IMM-uri, de exemplu ca urmare a schimbării barierelor de intrare pe piață sau modificării structurii pieței. Impactul socioeconomic secundar este destul de cuprinzător și se poate referi la:
• Îmbunătățirea (sau înrăutățirea) condițiilor de lucru pentru angajații IMM-urilor;
• Creșterea (sau scăderea) stabilității juridice a IMM-urilor;
• Creșterea abilității IMM-urilor de a inova.
5. Evaluarea opțiunilor alternative și a măsurilor de atenuare a impactului negativ, în cazul în care IMM-urile sunt afectate în mod diferit
Acest lucru implică aplicarea diferitelor elemente aferente principiului „gândirii mai întâi la scară mică“ (think small first), așa cum a fost evidențiat anterior. Prin urmare, atunci când se elaborează un proiect de act normativ, inițiatorii trebuie să ia în considerare întâi măsura în care pot introduce prevederi specifice IMM-urilor, pentru a evita poverile disproporționate asupra companiilor. Acest lucru poate fi realizat utilizând întrebările de mai jos:
• Pot fi IMM-urile scutite de obligațiile de raportare sau poate fi redusă frecvența raportării pentru acestea? De exemplu, atunci când autoritățile publice colectează informații statistice, adesea va fi suficient să primească date de la companiile mai mari, deoarece acestea au un volum mai mare de exporturi, importuri, emisii etc. Datele primite de la companiile mai mici (în special microîntreprinderi) nu vor aduce valoare adăugată datelor acumulate.
• Pot fi IMM-urile scutite de inspecții sau cel puțin, pot beneficia acestea de inspecție simplificată? De exemplu, IMMurile pot fi inspectate mai rar comparativ cu companiile mari. În acest sens, este important să se definească abordări bazate pe risc pentru inspecții?
• Poate fi realizată conformarea în mod voluntar în cazul IMM-urilor? Conformarea voluntară în cazul IMM-urilor poate fi relevantă în situațiile în care IMM-urile beneficiază de un stimulent pentru respectarea reglementărilor. De exemplu, ele sunt adesea subfurnizori de piese și componente ce sunt asamblate și vândute de către companiile mari pe piață. Drept urmare, este suficient să fie verificată conformarea realizată de către companiile mari în ceea ce privește standardele de siguranță ale produselor, deoarece subfurnizorii vor fi nevoiți să respecte reglementările partenerilor lor. Conformarea voluntară pentru numărul mare de IMM-uri înseamnă totodată că resursele pot fi alocate mai eficient pentru a inspecta companiile mari.
• Pot fi reduse costurile financiare (impozite, taxe de inspecții, alte taxe etc.) pentru IMM-uri, fie direct prin reducerea taxelor sau indirect prin rambursări?
• Pot fi constituite soluții de tip guvernare electronică (egovernance) și ghișeuri unice (one-stop shops) pentru a ajuta IMM-urile?
• Poate fi aplicat principiul „o singură dată“ (only once)? Noile reglementări pot include obligații pentru companii de a furniza informații autorităților publice. Adesea, operatorii economici au furnizat deja aceleași informații sau informații similare unui alt organism al administrației. Astfel, autoritățile publice pot disemina informațiile existente fără alte solicitări suplimentare.
• Anumite țări (precum Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord) aplică date calendaristice comune de punere în aplicare a reglementărilor și intervale de timp fixe, de exemplu, o dată la fiecare șase luni. Astfel, există o predictibilitate mai mare și operatorii economici vor ști când trebuie să ia în considerare reglementările noi la intervale fixe. Există de obicei o clauză ce permite ca reglementările de urgență să fie adoptate la intervale neregulate.
Atunci când sunt evaluate potențialele măsuri de atenuare a impactului negativ pentru IMM-uri, trebuie să fie incluse în evaluarea finală costurile pe care acestea le pot produce. Deși principiul „gândirii mai întâi la scară mică“ are o serie de beneficii, trebuie totodată reținut faptul că, atunci când sunt create condiții de reglementare favorabile pentru IMM-uri se pot crea și stimulente greșite. Prin urmare, în cazul în care companiile sunt „penalizate“ pentru că se dezvoltă, există posibilitatea să se creeze stimulentele ca acestea să rămână mici. Un exemplu ar putea fi acela de a scuti microîntreprinderile cu mai puțin de 10 angajați de anumite obligații de raportare referitoare la angajații acestora, ca de exemplu raportarea informațiilor statistice cu privire la salarii, facilități pentru angajați (de exemplu, vestiare) etc. În cazul în care obligațiile de raportare ce devin aplicabile atunci când este angajat al zecelea salariat există posibilitatea să se creeze stimulente pentru a nu motiva dezvoltarea companiei.
Impactul social include toate consecințele pe care proiectele de acte normative le au asupra populației, vizând o serie de aspecte, precum: sănătatea, asistența socială și reglementări la locul de muncă, educația, cultura și condițiile de trai în general. Domeniul impactului social este foarte complex și tabelul de la finalul metodologiei oferă o gamă largă de categorii. O importanță aparte trebuie acordată impactului de tip distributiv: atunci când impactul proiectului de act normativ vizează diferite grupuri socioeconomice trebuie identificate categoriile care pot fi afectate, dar și cele care vor avea beneficii în urma implementării actului normativ. Ca exemplu, este necesară luarea în considerare a unor măsuri de sprijin pentru persoanele vârstnice, ca urmare a prevederilor introduse pentru a promova accesul electronic la serviciile publice. Considerentele geografice sunt totodată relevante în acest context (de exemplu, zonele de munte sau zonele rurale izolate).
De asemenea, conform solicitării din anexa nr. 1 la prezenta hotărâre de guvern, trebuie inventariate toate elementele aferente impactului asupra grupurilor vulnerabile, așa cum sunt definite de art. 6 lit. p) din Legea asistenței sociale nr. 292/2011.
Pentru evaluarea ex-ante a impactului asupra sănătății și educației pot fi utilizate manualele specifice disponibile pe pagina de internet a Secretariatului General al Guvernului, așa cum este indicat în introducerea metodologiei.
Evaluarea impactului asupra mediului înconjurător este necesară, deoarece foarte multe activități economice au repercusiuni asupra calității aerului, solului și apei, precum și asupra florei și faunei. Proiectele de acte normative cu impact asupra mediului înconjurător pot avea 2 scopuri:
1. administrarea, atenuarea sau evitarea unui risc sau a unei daune de mediu. În acest caz, trebuie evaluate tipul și dimensiunea beneficiilor de mediu posibile ce rezultă ca urmare a implementării;
2. reglementarea unor activități cu impact asupra mediului înconjurător, caz în care trebuie evaluate orice costuri de mediu posibile asociate prevederilor proiectului de act normativ.
Tabelul de la finalul prezentei metodologii enumeră tipuri posibile de impact asupra mediului ce ar trebui să fie luate în considerare în această etapă. În termeni generali, impactul asupra mediului se referă la următoarele categorii principale:
• climă;
• transport/energie;
• aer/apă/calitatea solului și a resurselor;
• biodiversitate;
• utilizarea terenurilor;
• resurse regenerabile;
• colectare, reutilizare, reciclare și valorificare deșeuri;
• bunăstarea animalelor;
• impactul internațional asupra mediului.
Așa cum a fost menționat anterior, este important ca impactul să fie descris cât se poate de clar, utilizând cuantificări și exprimarea costului în termeni monetari. Exemple de indicatori:
• tone de CO_2 emise (sau numărul estimat de camioane care circulă pe un anumit drum);
• concentrația de substanță XY în apă;
• valoarea vieților salvate;
• dimensiunea populației expuse la un anumit pericol.
Anumite costuri asociate intervențiilor în domeniul mediului sunt de obicei costuri directe de conformare (de exemplu, numărul și costul filtrelor sau al altor echipamente ce trebuie să fie utilizate în fabrici, costuri de raportare etc.).
Impactul asupra dezvoltării durabile include toate consecințele pe care proiectele de acte normative le au asupra populației, mediului înconjurător, educației, nivelului de trai și a biodiversității, vizând o serie de aspecte, precum: sănătatea, asistența socială, reglementări la locul de muncă, educația, cultura, infrastructura, activitatea economică și condițiile de trai în general. Domeniul impactului asupra dezvoltării durabile este foarte complex și tabelul de la finalul metodologiei oferă o gamă largă de categorii. O importanță aparte trebuie acordată impactului de tip distributiv: atunci când impactul proiectului de act normativ vizează diferite sectoare de activitate economică, comunități umane diferite și teritorii statale trebuie identificate potențialele efecte negative la nivel macrosocial, dar și beneficiile pentru stat, agenții economici și mediul înconjurător în urma implementării actului normativ. Ca exemplu, este necesară luarea în considerare a unor măsuri de sprijin pentru persoanele vârstnice, ca urmare a prevederilor introduse pentru a promova accesul electronic la serviciile publice, pentru persoanele aflate în risc de sărăcie în urma liberalizării pieței energiei, pentru agenții economici din domeniul transporturilor în urma implementării normelor anti poluare, etc. Considerentele geografice sunt totodată relevante în acest context (ex.: zonele de munte sau zonele rurale izolate).
De asemenea, conform solicitării din anexa nr. 1 la prezenta hotărâre de guvern, trebuie inventariate toate elementele aferente impactului asupra obiectivelor de dezvoltare durabilă, așa cum sunt acestea prevăzute în Agenda 2030 pentru dezvoltare durabilă, adoptată prin Rezoluția Adunării Generale a ONU A/RES/70/1, în cadrul Summit-ului ONU pentru Dezvoltare Durabilă din septembrie 2015.
Beneficiile și costurile ce rezultă în viitor nu au aceeași valoare ca în cazul în care s-ar produce în prezent. Timpul este un factor ce afectează dimensiunea (valoarea) generală a impactului, din două motive:
• Valoarea banilor crește de-a lungul timpului (beneficiile și costurile vor fi relativ mai mici ca urmare a unei bunăstări mai mari a societății);
• Oamenii nu au răbdare (preferință de timp).
Drept urmare, impactul trebuie să fie „actualizat“. Actualizarea este un proces prin intermediul căruia valoarea viitoare a costurilor și beneficiilor este redusă la valoarea actuală.
Valoarea actualizată netă (VAN) reprezintă suma valorilor actuale ale beneficiilor nete (beneficii minus costuri) în fiecare perioadă, începând de la anul 0 până la anul T, după cum urmează:
unde C_t sunt costurile, B_t sunt beneficiile, t este durata beneficiilor nete, iar r este rata de actualizare.
Ministerul Finanțelor a stabilit r = 5% ca fiind valoarea implicită a ratei de actualizare. VAN calculează valoarea fluxului viitor al beneficiului net. Un VAN pozitiv corespunde unui impact economic pozitiv al opțiunii de politică.
Exemplu privind apele dulci - Valoarea actualizată netă
Tabelul de mai jos prezintă diferența dintre beneficiile și costurile sistemului de epurare a apei și valoarea actualizată, presupunând că acesta va avea o durată de viață de 10 ani. De exemplu, pentru anul 2, valoarea actualizată este estimată ca fiind:
An (final)CosturiBeneficiuBeneficiu netValoare curentă0– 100.0000– 100.000– 100.0001– 5.00020.00015.00014.4932– 5.00020.00015.00014.0033– 5.00020.00015.00013.5294– 5.00020.00015.00013.0725– 5.00020.00015.00012.6306– 5.00020.00015.00012.2037– 5.00020.00015.00011.7908– 5.00020.00015.00011.3919– 5.00020.00015.00011.00610– 5.00020.00015.00010.634VAN (suma valorilor prezente)24.749
Valoarea actualizată este compusă din suma tuturor valorilor prezente (= 24.749). Aceasta va fi comparată cu valoarea actualizată netă a altor opțiuni de politică. Opțiunea care va avea cea mai mare valoare actualizată netă este cea mai fiabilă din punct de vedere economic.
1. Pentru datele cantitative:
• Sondaje: se colectează date primare prin intermediul unui chestionar aplicat unui grup reprezentativ de respondenți.
• Statistică descriptivă:
– măsoară tendința centrală: media, mediana și modul;
– măsoară dispersia: deviația standard și variația;
– măsuri de asociere: corelația și regresia.
• Statistică inferențială: acestea merg dincolo de utilizarea eșantioanelor de date și populații, pentru a testa ipotezele.
2. Pentru datele calitative:
• Analiza de documente: o metodă structurată de colectare a datelor relevante, utilizându-se rapoartele, studiile și datele statistice disponibile.
• Interviuri (structurate/nestructurate): utilizate în etapa inițială a procesului de colectare de informații de la părțile interesate relevante, atunci când există puține informații disponibile cu privire la contextul general și aspectele ce trebuie să fie abordate în cadrul proiectelor de acte normative.
• Brainstorming, panel-uri de experți/metoda DELPHI: utilizate atât pentru definirea problemei, cât și pentru opțiuni. Acestea au la bază selectarea unui grup de experți și specialiști interni sau externi ce pot furniza opinii în mod structurat și argumentat. În timp ce sesiunile de brainstorming sunt orientate doar către colectarea de idei, metoda DELPHI utilizează chestionare având un nivel de precizie mai ridicat în mai multe runde, ce sunt prelucrate statistic, opiniile semnificativ diferite necesitând justificare.
• Focus-grup: realizate pe un număr relativ mare de persoane împărțite în funcție de grupurile afectate. Acestea implică o grilă cu maximum 4-6 întrebări pentru fiecare grup. Răspunsurile trebuie să fie centralizate într-un raport final ce evidențiază atât opiniile comune, cât și pe cele diferite.
• Studiu de caz: utilizat pentru a descrie un domeniu relevant, util pentru completarea datelor cantitative, deoarece furnizează informații cu privire la aspecte ce au legătură cu natura elementelor ce urmează să fie abordate.
• Analiza SWOT: utilizată în cadrul sesiunilor de schimburi de idei pentru a elabora o listă în care sunt evidențiate potențiale puncte forte, puncte slabe, oportunități și amenințări pe o matrice cu cele mai importante dintre acestea.
• Metoda arborelui problemei: identificarea tuturor problemelor majore ce sunt relevante și relația cauzală dintre acestea, pentru a înțelege contextul și potențialul impact al implementării proiectului de act normativ.
Atunci când sunt utilizate metode diferite de colectare, este important ca datele să fie fiabile (probabilitate mare ca, în cazul în care exercițiul de colectare și procesare se repetă, rezultatele obținute să fie aceleași) și valide (datele evidențiază ceea ce ar trebui să fie măsurat).
• rapoartele de monitorizare sau evaluare din programele și inițiativele anterioare sau similare;
• analize anterioare din cadrul departamentelor instituției și documente consultative;
• date statistice de la Institutul Național de Statistică, Eurostat etc.;
• studii și cercetări realizate de către Guvern sau instituțiile Uniunii Europene;
• contribuții ale părților interesate (de exemplu, din consultările, conferințele organizate anterior);
• agenții naționale și institute de cercetare, cât și SINAPSE^7 (pentru evidențe științifice);
^7 Informațiile științifice pentru sprijin politici la nivel european (SINAPSE) este atât o platformă electronică pentru comunitate, cât și o bibliotecă electronică prin care se promovează o mai bună utilizare și expertiză în domeniul elaborării de politici și guvernării la nivelul UE. A se vedea http://europa.eu/sinapse/.
• exemple și experiențe din alte state membre ale UE, state terțe sau organizații internaționale (de exemplu, Banca Mondială, OCDE).
Procesul de consultare publică este parte integrantă și reprezintă o componentă fundamentală a evaluării preliminare a impactului. Calitatea acestuia reflectă în mod direct aplicarea principiului transparenței, participării și așteptărilor părților interesate cu privire la acțiunile Guvernului. Procesul de consultare publică reprezintă, în același timp, o oportunitate pentru a colecta informații și date provenite din surse neguvernamentale cu un cost redus.
Derularea adecvată a unei etape de consultare publică poate contribui la:
• creșterea transparenței și responsabilizării instituțiilor publice;
• schimb reciproc de date/informații relevante pentru elaborarea, implementarea și evaluarea unor reglementări între instituțiile publice și părțile interesate;
• extinderea și aprofundarea analizelor aferente procesului decizional;
• îmbunătățirea implementării prin identificarea, într-o etapă timpurie, a elementelor ce pot cauza probleme pe parcurs.
Procesul de consultare este o activitate obligatorie, parte integrantă a procesului decizional la nivelul Guvernului. Astfel, sunt aplicabile prevederile următoarelor acte normative:
• Legea nr. 52/2003 cu privire la procesul decizional transparent în cadrul administrației publice, republicată;
• Legea dialogului social nr. 62/2011, republicată, cu modificările și completările ulterioare;
• Hotărârea Guvernului nr. 521/2005 privind procedura de consultare a structurilor asociative ale autorităților administrației publice locale la elaborarea proiectelor de acte normativ, cu modificările și completările ulterioare;
• Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, cu modificările ulterioare.
Consultarea părților interesate poate avea loc de mai multe ori pe parcursul evaluării preliminare a impactului proiectelor de acte normative. Este recomandat, de fapt, ca aceasta să înceapă încă din etapa de definire a problemei. Mai jos sunt prezentate câteva exemple de potențiale întrebări care pot fi adresate cu scopul de a realiza un instrument de prezentare și motivare cât mai bine fundamentat:
• Este problema pe care implementarea proiectului de act normativ își propune să o rezolve bine definită și ușor de înțeles? Dacă nu, de ce nu? Mai pot fi adăugate alte aspecte (cauze, efecte etc.)?
• Sunt obiectivele propuse realiste, țintele suficient de ambițioase? Sunt ele conforme cu standardele existente la nivel național și european? Dacă nu, de ce nu?
• Sunt opțiunile identificate în mod realist? Dacă nu, de ce nu? Există și alte opțiuni/combinații de opțiuni ce pot fi propuse?
• Sunt identificate corect costurile și beneficiile reglementării? Sunt analizate toate tipurile de impact relevante? Ce alte tipuri de costuri și beneficii mai pot fi luate în considerare?
• Există alte date care pot contribui la fundamentarea problemei, a opțiunilor sau la detalierea tipurilor de impact? Se pot indica sursele pentru acestea?
Este important ca pentru propunerile formulate să se solicite părților interesate argumente relevante.
Fundamentarea alegerii organizațiilor ce vor fi implicate pe parcursul procesului de evaluare preliminară a impactului este esențială. Două aspecte sunt relevante din acest punct de vedere:
1. Procesul de consultare publică nu ar trebui să excludă niciodată organizații sau persoane cu drepturi și interese valide;
2. Un obiectiv important al consultării sunt verificarea și completarea aspectelor incluse în instrumentul de prezentare și motivare.
Astfel:
• un proces de consultare adecvat colectează opiniile tuturor părților interesate cu interese semnificative, cu informații relevante, respectiv cu rol în implementarea actului normativ;
• un proces de consultare deficitar permite accesul doar părților interesate dominante, puternice sau care beneficiază de acces ușor la instituțiile și informațiile referitoare la proiectele de acte normative ce urmează să fie propuse.
Părțile interesate sunt în general reprezentate de:
• persoane, grupuri, organizații ale căror interese sunt afectate de către problemă sau ale căror activități afectează în mod semnificativ problema. Părțile interesate pot include alte niveluri ale administrației centrale și părți interesate din state terțe;
• persoane, grupuri, organizații care dețin informațiile, resursele și expertiza necesară pentru evaluarea impactului (exante și ex-post);
• persoane, grupuri, organizații care controlează instrumentele de implementare relevante.
Matricea de consultare publică reprezintă o listă completă de părți interesate și poziția acestora în ceea ce privește problemele identificate și care necesită reglementare. Aceasta evidențiază:
• interesele părților interesate în ceea ce privește problema/problemele identificate;
• resursele pe care le au la dispoziție;
• capacitatea acestora de a mobiliza resurse pentru implementarea proiectului de act normativ;
• poziția oficială/publică privind politica aflată în discuție.
O matrice a consultărilor publice poate avea următorul format:
Parte interesatăInteres/misiune/ reprezentativitateOpinie/ RecomandareParte interesată AParte interesată B…
Capacitatea
de a mobiliza resursele
Utilizarea contribuțiilor rezultate în urma procesului de consultare (puncte de vedere sub forma observațiilor, propunerilor etc.) trebuie să se facă într-o manieră eficientă și obiectivă. O atenție specială trebuie acordată următoarelor aspecte:
• Diferențierea între date și opinii: În acest context este relevantă selectarea unor metode corespunzătoare, precum și validarea robusteții rezultatelor. Peer-review-ul sau studiile comparative pot contribui în mod semnificativ la îmbunătățirea calității datelor. Este necesară explorarea riscurilor și consecințelor asociate pozițiilor grupurilor consultate cu privire la aspectul în discuție.
• Evaluarea contribuțiilor reprezentative: Nu toate grupurile afectate de aplicarea actului normativ au aceeași capacitate de a participa în cadrul proceselor de consultare sau de a-și exprima opiniile în același mod. Drept urmare, s-ar putea să fie necesare măsuri specifice care să asigure faptul că toate părțile interesate relevante sunt informate despre procesul de consultare și pot contribui în cadrul acestuia.
Pentru a exista cât mai multe șanse ca implementarea actului normativ să producă rezultatele așteptate, este important să existe o planificare cu privire la: principalele activități/măsuri necesare, astfel încât să existe un grad ridicat de conformare cu prevederile incluse, actorii responsabili și atribuții specifice, modalitatea de monitorizare și evaluare, termene intermediare și planificarea activităților cu privire la evaluarea ex-post. În acest sens, un aspect prioritar se referă la existența unor indicatori relevanți și a unor surse de date ce pot fi ușor validate pentru a se putea stabili periodic în ce măsură intervenția își atinge obiectivele. Monitorizarea evoluției indicatorilor este importantă pentru identificarea eventualelor blocaje sau dificultăți specifice întâmpinate pe parcursul implementării.
Monitorizarea reprezintă procesul de colectare de date, în mod continuu și sistematic, cu privire la indicatorii stabiliți, în scopul urmăririi progresului înregistrat și atingerii obiectivelor stabilite.
Evaluarea reprezintă analiza periodică a relevanței, performanței, eficienței și impactului, atât preconizate cât și neașteptate, ale unei intervenții în raport cu obiectivele stabilite.
Este important ca o descriere detaliată a activităților de monitorizare și evaluare să fie realizată după ce măsura este adoptată în mod formal. Totuși, elementele principale ale procesului de monitorizare și evaluare trebuie specificate încă din etapa consultării publice și interinstituționale.
De asemenea, este necesară planificarea resurselor ce vor fi alocate activităților de monitorizare și evaluare, deoarece acestea se pot dovedi costisitoare. Astfel, trebuie luate în considerare aspecte precum:
– dacă evaluarea ex-post va fi realizată de către instituția inițiatoare sau va fi externalizată;
– numărul de angajați ce vor fi implicați;
– expertiza necesară;
– rezultatele consultărilor publice etc.
Resursele trebuie să fie proporționale cu scopul și potențialul impact al măsurii propuse. Ca regulă generală, activitatea de colectare de date nu ar trebui să fie mai costisitoare decât valoarea informațiilor pe care le furnizează.
În mod concret, pentru a stabili viitoarele activități de monitorizare și evaluare este util răspunsul la următoarele întrebări:
• Care sunt scopul și principalele aspectele ce trebuie monitorizate și evaluate pentru a se putea stabili ulterior succesul implementării?
• În ce măsură există deja structuri în cadrul instituțiilor care pot fi implicate în procesul de monitorizare și evaluare? Este necesară dezvoltarea de capacități noi sau se impune adoptarea unei baze legale specifice?
• Când ar trebui să fie descrise și utilizate constatările din cadrul procesului de monitorizare și evaluare?
• Care sunt acele elemente care pot înlesni accesul la date și informații utile în evaluarea rezultatelor?
• Ce date lipsesc și de unde? Pot fi completate la momentul actual?
• Există informații de referință care să permită realizarea unei comparații înainte și după implementare?
• Cum se poate organiza instituția pentru a colecta feedback de la utilizatorii finali?
• Cine sunt actorii-cheie care vor furniza și utiliza astfel de informații? Care vor fi rolurile acestor actori? Cine este responsabil pentru ce anume?
• Cum și către cine ar trebui să fie comunicate constatările rezultate din procesul de monitorizare și evaluare?
Indicatorii de performanță stabilesc măsura în care proiectul de act normativ a fost implementat în mod corespunzător și obiectivele inițiale au fost atinse. Un alt factor important în ceea ce privește elaborarea indicatorilor este ușurința colectării datelor aferente indicatorilor. Pentru a asigura faptul că indicatorii de performanță sunt utilizați în mod corespunzător, aceștia ar trebui:
– să fie relevanți, și anume să fie corelați îndeaproape cu obiectivele;
– să fie obiectivi, ușor de interpretat și cu un risc mic de a fi invalidați ulterior;
– să fie în număr redus și ușor de monitorizat; colectarea datelor ar trebui să poată fi realizată cu un cost rezonabil;
– să fie acceptați atât de către reprezentanții administrației publice, cât și de către părțile interesate.
De asemenea, este util să se facă diferența între indicatorii de input (resurse), output (rezultate imediate) și outcome (impact). Potențialele aspecte acoperite de către un sistem de monitorizare includ:
• implementarea la diferitele niveluri ale administrației;
• conformarea utilizatorilor finali (de exemplu: întreprinderi ce produc conform unor standarde stabilite prin actul normativ, numărul de certificate emise și/sau costurile acestora);
• numărul și tipul de inspecții, rezultatele și costurile acestora (costuri de punere în aplicare);
• numărul și tipul sancțiunilor/penalităților;
• atingerea nivelurilor-țintă sau a rezultatelor finale prevăzute în obiective;
• variabile de context/macroeconomice;
• obiective de dezvoltare durabilă.
Unul dintre aspectele importante ce trebuie luat în considerare atunci când este completată secțiunea privind implementarea, monitorizarea și evaluarea proiectului de act normativ se referă la schimbările ce pot avea loc în sectorul public. Drept urmare, trebuie descrise următoarele aspecte, de fiecare dată făcând referire la nivelul central și/sau local:
• posibilitățile de a obține rezultatul dorit utilizând instituțiile publice existente (iar dacă acest lucru nu este posibil se vor specifica motivele);
• atribuțiile instituțiilor existente ce urmează să fie schimbate (extinse sau reduse) sau transferate (și cui anume);
• mecanismele prin care instituțiile vizate vor transmite date și informații pentru atingerea rezultatelor dorite (atingerea obiectivelor de dezvoltare durabilă);
• instituțiile publice ce urmează să fie constituite, reorganizate sau desființate ca urmare a implementării opțiunii;
• natura finanțării asociate acestor schimbări, specificându-se:
– de unde provin fondurile (de exemplu: din bugetul național, fonduri UE, ajutor de la finanțatori internaționali, servicii contra unui tarif etc.);
– ce vor acoperi fondurile (de exemplu: planuri de relocare, dezvoltarea capacității sau programele de pensionare anticipată pentru funcționarii publici afectați etc.).
^8 Adaptare după Lista potențialelor tipuri de impact - Better Regulation Toolbox, Comisia Europeană, p. 140
https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/br_toolbox-nov_2021_en_0.pdf
Impact
Întrebări legate de efectele opțiunilor sau ale proiectelor de acte normative
Corelare
cu ODD^9
Climă
• Este afectată emisia în atmosferă a gazelor cu efect de seră (de exemplu, dioxid de carbon, metan etc.)?
• Este afectată emisia de substanțe nocive pentru stratul de ozon (CFC, HCFC etc.)?
• Există un impact asupra capacității umane de adaptare la schimbările climatice?
7
13
Calitatea aerului
• Sunt efecte asupra emisiilor de poluanți acizi, eutrofici, fotochimici sau dăunători care pot afecta sănătatea umană, distruge recolte sau clădiri sau deteriora mediul (solul, apele)?
3
11
13
15
Calitatea apei și resurselor
• Determină creșterea sau scăderea calității și cantității apelor dulci și subterane?
• Duce la creșterea sau scăderea calității apei în zonele litorale și marine (de exemplu, deversări de substanțe poluante)?
• Afectează resursele de apă potabilă?
6
14
Calitatea solului
• Afectează acidificarea, contaminarea sau salinitatea solului și rata de eroziune a solului?
• Contribuie la pierderea solului disponibil (de exemplu, prin lucrări de construcții) sau la extinderea solului utilizabil (de exemplu, prin decontaminare)?
2
15
Biodiversitate, inclusiv floră, faună, ecosistem și peisaje
• Contribuie la reducerea numărului de specii/varietăți/rase (reduce diversitatea biologică) sau creșterea numărului de specii (promovează conservarea)?
• Afectează speciile protejate sau amenințate, habitatele acestora sau regiuni sensibile din punct de vedere ecologic?
• Împarte peisajul în zone mai mici sau afectează în alt mod rutele de migrație, coridoarele ecologice sau zonele de conservare?
• Afectează valoarea turistică a peisajelor protejate?
14
15
Protecția animalelor
• Există un impact asupra sănătății animalelor?
• Afectează protecția animalelor (tratamentul uman al acestora)?
• Afectează siguranța alimentelor destinate animalelor?
2
14
15
Sănătate și siguranță publică
• Afectează sănătatea și siguranța persoanelor sau grupurilor, inclusiv speranța de viață, mortalitatea și morbiditatea, prin impactul asupra mediului socioeconomic (mediul de lucru, venituri, educație, ocupare, nutriție)?
• Crește sau reduce probabilitatea riscurilor mortale cauzate de substanțele dăunătoare mediului înconjurător?
• Afectează sănătatea din cauza schimbărilor nivelului zgomotului, calității aerului, apei sau solului?
• Va afecta sănătatea din cauza schimbărilor în consumul de energie sau în gestionarea deșeurilor?
• Afectează factorii de sănătate legați de stilul de viață, cum ar fi dieta, activitatea fizică, fumatul, consumul de alcool sau droguri?
• Există efecte specifice asupra unor grupuri de risc (determinate de vârstă, sex, dizabilități, mobilitate, regiune etc.)?
2
3
Cultură
• Are impact asupra conservării patrimoniului cultural?
• Afectează diversitatea culturală?
• Există efecte asupra participării cetățenilor la manifestări culturale sau asupra accesului lor la resurse culturale?
4
11
Administrație, participare publică și bună guvernare
• Opțiunea are efect asupra implicării factorilor afectați în procesele decizionale la nivelul administrației publice?
• Sunt toți actorii tratați egal, cu respectarea diversității acestora? Opțiunea are impact asupra diversității culturale sau lingvistice?
• Afectează autonomia partenerilor sociali în domeniile de competență ale acestora? De exemplu, afectează dreptul la negociere colectivă sau dreptul de a iniția acțiuni colective?
• Implementarea măsurii propuse afectează instituțiile și autoritățile publice, de exemplu prin sporirea responsabilităților acestora?
• Afectează accesul persoanelor la justiție?
• Se prevede dreptul de contestație înainte de a ajunge în instanță?
• Contribuie la informarea publicului în legătură cu un anumit aspect? Afectează accesul la informațiile de interes public?
• Afectează partidele politice sau organizațiile nonguvernamentale?
• Afectează mass-media, pluralismul presei sau libertatea de exprimare?
• Ridică probleme etice sau bioetice (clonare, utilizarea corpului uman în scopuri patrimoniale, cercetare/testare genetică etc.)?
10
16
17
Educație și sisteme de instruire
• Există efecte asupra nivelului de educație? Ce impact există din acest punct de vedere în mediul urban, rural sau în zonele izolate?
• Există efecte asupra abilităților indivizilor?
• Afectează sistemul de educație sau mobilitatea angajaților?
• Este afectat accesul la educație, învățământ vocațional sau la formarea continuă?
• Există un impact asupra finanțării și organizării educației în diferitele sistemele de instruire?
• Este afectată autonomia universitară?
• Are efect asupra productivității capitalului uman?
4
8
Costuri de funcționare și desfășurare a afacerilor (IMM-uri)
• Vor fi impuse costuri suplimentare de ajustare, conformitate sau tranzacție asupra companiilor?
• Cum afectează opțiunea costul sau disponibilitatea resurselor esențiale (materie primă, echipamente, forță de muncă, energie etc.)?
• Afectează accesul la finanțare?
• Afectează ciclul de investiții?
• Presupune retragerea anumitor produse de pe piață? Este limitat sau interzis marketingul anumitor produse?
• Sunt introduse reguli mai stricte pentru desfășurarea afacerilor în anumite domenii?
• Duce la deschiderea sau închiderea anumitor companii?
• Există produse sau companii care sunt tratate diferit de altele într-o situație comparabilă?
8
9
12
17
Întreprinderi mici și mijlocii
• Care este impactul (pozitiv sau negativ) opțiunii/reglementării asupra funcționării și competitivității IMM-urilor în general și a microîntreprinderilor în special?
8
9
Costuri administrative asupra mediului de afaceri
• Afectează natura obligațiilor de informare impuse mediului de afaceri (de exemplu, tipul de date solicitate, frecvența de raportare, complexitatea procesului de transmitere a datelor etc.)?
8
Competitivitate, comerț
și investiții
• Ce impact are opțiunea asupra poziției competitive a firmelor românești? Are vreun impact asupra productivității?
• Ce impact are opțiunea asupra barierelor comerciale?
• Are vreun efect asupra fluxurilor investiționale (inclusiv relocarea activităților economice)?
8
9
10
17
Funcționarea pieței interne
și competiție
• Ce impact (pozitiv sau negativ) are asupra liberei circulații a bunurilor, serviciilor, capitalului și forței de muncă?
• Va duce la reducerea posibilității de alegere a consumatorilor sau la creșterea prețurilor prin scăderea concurenței, la crearea de bariere pentru noii furnizori, la facilitarea comportamentului anticoncurențial sau la apariția monopolurilor, segmentării pieței etc.?
10
17
Autorități publice (înființare, reorganizări) și bugete
• Există consecințe bugetare pentru autoritățile publice de la diferite niveluri administrative (național, regional, local), atât imediat, cât și pe termen lung?
• Introduce sarcini administrative suplimentare pentru instituțiile publice?
• Este necesară crearea unor autorități noi sau restructurarea celor existente?
16
Consum sustenabil
și producție
• Are efecte (pozitive sau negative) asupra producției și consumului?
• Există efecte asupra prețurilor produselor ecologice sau ale celor care au efecte negative asupra mediului înconjurător?
• Promovează sau restricționează bunurile și serviciile cu impact pozitiv sau negativ asupra mediului?
• Va determina companiile să devină mai mult sau mai puțin poluante prin modificarea modului în care își desfășoară activitățile?
8
12
Utilizare eficientă
a resurselor (regenerabile
și neregenerabile)
• Afectează utilizarea resurselor regenerabile (de exemplu, peștele) și conduce la o utilizare mai intensivă decât ritmul de regenerare?
• Reduce sau crește utilizarea resurselor neregenerabile (apă subterană, minerale etc.)?
6
7
8
12
14
15
Utilizarea terenurilor
• Are efectul de a introduce terenuri noi în utilizare pentru prima dată?
• Afectează în vreun mod terenurile desemnate sensibile din punct de vedere ecologic? Duce la vreo schimbare în utilizarea terenurilor (de exemplu, schimbarea împărțirii între rural și urban sau modificarea tipului de agricultură practicată)?
2
8
11
15
Probabilitatea și dimensiunea riscului pentru mediu
• Afectează probabilitatea prevenirii incendiilor, exploziilor, accidentelor sau emisiilor accidentale?
• Afectează riscul diseminării neautorizate sau neintenționate de organisme modificate genetic sau străine?
3
8
13
14
15
Ocuparea forței de muncă
• Se facilitează crearea de noi locuri de muncă?
• Are efect direct sau indirect asupra pierderii de locuri de muncă?
• Are consecințe negative specifice pentru anumite profesii, grupuri de angajați sau liber profesioniști (persoane fizice autorizate să desfășoare activități economice)?
• Afectează anumite grupuri de vârstă?
• Afectează cererea de forță de muncă?
• Are impact asupra funcționării pieței muncii?
• Are impact asupra echilibrului între viața privată, familie și viața profesională?
8
10
Incluziunea socială și protecția grupurilor dezavantajate
• Afectează accesul pe piața muncii sau ieșirea de pe piața muncii?
• Conduce direct sau indirect la creșterea egalității sau inegalității?
• Afectează accesul egal la bunuri și servicii?
• Afectează accesul la servicii la plasare sau servicii de interes economic general?
• Contribuie la informarea publicului în legătură cu o anumită problemă?
• Are impact mai mare asupra anumitor grupuri sau persoane (de exemplu, persoanele cele mai vulnerabile sau cu risc crescut de sărăcie, copii, femei, bătrâni, persoane cu dizabilități, șomeri, minorități etnice sau religioase, azilanți), companii sau alte organizații (de exemplu, biserici) sau localități mai mult decât asupra altora?
1
8
10
Dezvoltare tehnologică/
Economie digitală
• Sunt afectate procese care ar putea fi simplificate sau automatizate?
• Există corelare cu politicile digitale în vigoare?
• Sunt afectate ecosistemele digitale sau schimbul de date dintre diferiți actori?
• Ia în considerare reducerea sarcinilor și costurilor administrative asupra companiilor și cetățenilor?
• Există efecte asupra accesului la digitalizare sau diferențelor digitale?
8
9
Consumatori și gospodării
• Afectează prețurile plătite de consumatori?
• Are impact asupra calității și/sau disponibilității bunurilor/serviciilor sau asupra încrederii consumatorilor?
• Afectează informarea și protecția consumatorilor?
• Are consecințe semnificative pentru situația financiară a indivizilor/gospodăriilor, imediat sau pe termen lung?
• Afectează protecția economică a familiei și copilului?
12
17
Mediul macroeconomic
• Are consecințe generale pentru creșterea economică și ocuparea forței de muncă?
• Cum contribuie opțiunea la îmbunătățirea condițiilor pentru investiții și la buna funcționare a piețelor?
• Există un impact direct asupra stabilității macroeconomice?
8
17
Drepturi de proprietate fizică și intelectuală
• Sunt afectate drepturile de proprietate (bunuri imobile, bunuri mobile, bunuri tangibile/intangibile)? Este limitată achiziționarea, vânzarea sau utilizarea drepturilor de proprietate?
• Afectează protecția și aplicarea drepturilor de proprietate intelectuală (patente, mărci, drepturi de autor etc.)
1
8
Impact teritorial
(tipuri de regiuni și sectoare)
• Sunt afectate în mod disproporționat activitatea economică, mediul sau populația din mediul urban, rural, zone izolate?
2
3
8
11
Inovare (productivitate și eficientizarea resurselor), cercetare (academică și industrială)
• Stimulează sau împiedică cercetarea și dezvoltarea?
• Facilitează introducerea și diseminarea noilor metode de producție, tehnologii sau produse?
• Afectează drepturile de proprietate intelectuală (patente, mărci înregistrate, copyright, alte drepturi)?
• Promovează sau limitează cercetarea academică sau industrială?
• Promovează creșterea productivității sau utilizarea eficientă a resurselor?
8
9
17
Fraudă, infracțiuni, terorism și securitate, inclusiv amenințări hibride
• Are un efect asupra securității, infracționalității, terorismului?
• Afectează opțiunea șansele de depistare a infractorilor sau câștigurile potențiale ale acestora din infracțiuni?
• Există posibilitatea ca opțiunea să ducă la creșterea numărului de infracțiuni?
• Afectează capacitatea de asigurare a ordinii și siguranței publice?
• Are impact asupra intereselor de securitate?
• Are impact asupra dreptului la libertate și siguranță, dreptului la un proces corect și dreptului la apărare?
• Afectează drepturile victimelor și ale martorilor?
16
Transport și utilizarea energiei
• Va determina creșterea/scăderea nevoii/consumului de energie și carburanți?
• Afectează intensitatea energetică a activităților economice?
• Afectează mixul actual de combustibili (între fosil, gaz, nuclear și regenerabil) utilizat în producția de energie?
• Va duce la creșterea sau scăderea cererii pentru transport (de pasageri sau marfă) sau va influența repartizarea modală a transportului?
• Generează creșterea sau scăderea emisiilor produse de vehicule?
7
8
11
12
Producere și reciclare deșeuri
• Afectează producția de deșeuri (solide, urbane, agricole, industriale, miniere, radioactive sau toxice) sau modul de tratare, depozitare sau reciclare a deșeurilor?
12
Drepturile fundamentale
ale omului
• Există impact asupra oricăruia dintre drepturile fundamentale incluse în Carta UE a Drepturilor Fundamentale?
• Impune cerințe administrative suplimentare asupra persoanelor sau creșterea complexității administrative?
• Afectează intimitatea persoanelor (inclusiv locuința sau comunicațiile)?
• Afectează dreptul la libertate al indivizilor?
• Afectează viața de familie sau protecția legală, economică sau socială a familiei?
• Afectează drepturile copilului?
• Implică procesarea datelor personale sau accesul persoanelor afectate la datele cu caracter personal?
1
2
3
4
5
6
7
8
10
16
^9 Obiectivele de dezvoltare durabilă (Sustainable Development Objectives)
Sursă: legislatie.just.ro (Monitorul Oficial). Textul afișat este forma consolidată curentă.
Folosim cookie-uri pentru analiza traficului. Vezi Politica de confidențialitate pentru detalii.